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Jeudi 24 mai 2018 à 14h55
Zaki Laïdi

Professeur à Sciences Po Paris. Il était conseiller politique du Premier ministre Manuel Valls. 

 
 

La fin du multilatéralisme?

La fin du multilatéralisme?
 (Photo AFP)

PARIS – Dans les premiers mois qui suivirent l'élection de Donald Trump, on pouvait légitimement se demander si celui-ci n’aboyait plus qu'il ne mordait. A tort ou à raison on estimait ou espérait que les positions personnelles d’un président américain si fantasque soit-il, se heurteraient aux contraintes et aux intérêts stables de la puissance américaine. Il y aurait forcément des changements, mais ils se feraient à la marge.

 

Le fait que Trump ait d’entrée de jeu refusé de déclarer la Chine comme un pays manipulant sa monnaie (currency manipulator) au rebours de ce qu’il s’était engagé à faire pendant sa campagne autorisa cette hypothèse. 

Un an après, force est de constater que sa critique virulente du système multilatéral accusé de fonctionner sur des bases contraires aux intérêts américains est bel et bien suivie d'effets. Après avoir annoncé le retrait américain du TPP, qui verra néanmoins le jour sans les Etats Unis, il a déclenché une offensive sans précédent contre l'OMC, accusée de brider la souveraineté américaine. Il a  aussi lancé une épreuve de force commerciale bilatérale avec les pays du NAFTA, engagé un bras de fer avec l’Europe en la menaçant de hausses tarifaires sur l’acier et l’aluminium alors qu’elle n’est en rien responsable de la surcapacité chinoise. Il a enfin  adressé un ultimatum commercial à Pekin sur un mode quasi colonial pour exiger de la Chine une augmentation de ses importations américaines. C’est toutefois la décision de se retirer de l'accord nucléaire avec l'Iran de 2015, qui a  confirmé la détermination de Trump à poursuivre un agenda purement national fondé sur une défiance absolue vis-à-vis de toutes les institutions multilatérales que les États-Unis avaient contribué à créer depuis 1945: l'ONU bien sûr, l'OTAN ensuite, l'OMC enfin sans oublier les accords ad hoc comme l'accord de Paris sur le climat ou l’accord nucléaire avec l’Iran. Certes, la méfiance américaine à l'égard du multilatéralisme notamment commercial ne date pas de Donald Trump. Celle-ci est fort ancienne et s’explique largement par la particularité de l’histoire politique américaine. Les États-Unis sont un des rares pays au monde à être nés d’une guerre commerciale. Ce qui explique pourquoi la régulation du commerce apparaît dès l’article premier de la constitution américaine. Alors que les Européens ont par exemple communautarisé leur politique commerciale dès 1957 et considèrent qu’en la matière partage de souveraineté s’impose naturellement, compte tenu de la proximité d’intérêts qu’entretiennent les Européens sur les questions commerciales, les États-Unis ont toujours considéré que le commerce constituait un enjeu majeur de souveraineté politique. 

La nouveauté ne se situe donc pas là. Elle se situe sur deux plans. Le premier exprime une volonté de remplacer un système multilatéral fondé sur des règles par un système international construit sur des résultats. Autrement dit peu importe que l’on respecte ou non  les règles internationales. L’important est d’obtenir par exemple une réduction du déficit commercial américain par tous les moyens et ce au nom d’une vision strictement mercantiliste du commerce. En témoigne la totale volte-face faite par Trump sur l’affaire de la compagnie chinoise ZTE. Dans un premier temps, l’administration américaine interdit l’accès au marché américain de cette entreprise pour avoir violé les sanctions américaines contre l’Iran et la Corée du Nord.  Puis, brutalement, Trump demande à ses services de reconsidérer cette interdiction probablement en échange d’engagements de la Chine à accroître ses importations des États-Unis et à ne pas augmenter ses tarifs sur l’importation de sorgho américain. Entre-temps, on peut imaginer aisément que M. Trump ait réalisé que cette entreprise chinoise était extrêmement tributaire des fournisseurs américains de composants qu’elle utilise pour sa téléphonie. Ces derniers souffriraient donc très fortement de l’impossibilité de commercer avec ZTE. Trump  cherche à reconquérir la souveraineté américaine en dénouant les fils de l’interdépendance économique qui lient les deux plus grandes puissances économiques de la planète.

La seconde nouveauté introduite par Trump concerne la manière dont il veut redéfinir le concept d’alliance. Bush ne s’est guère embarrassé des règles du multilatéralisme au moment de la guerre en Irak. Et avant lui, bon nombre de ses prédécesseurs. Pour autant, il ne négligea pas la nécessité d’avoir des alliés si soumis soient-ils. Bien au contraire, il a tout fait pour les diviser car il savait aussi que les États-Unis avaient malgré tout besoin d'une certaine légitimité internationale pour agir en l'absence de consensus. Trump raisonne de manière totalement différente. La protection politique ou stratégique des alliés n’est plus du tout une priorité pour les États-Unis. Si certains Etats se veulent et se prétendent être les alliés des États-Unis, il leur revient alors de leur concéder un certain nombre d’avantages en échange de sa protection. La notion d’alliance change de sens. Les États-Unis ne partent pas de l’idée qu’ils ont des alliés et que de ces alliances découlent un certain nombre de choix. Ils partent de l’idée que ce sont ces partenaires qui doivent apporter la preuve qu’ils méritent bien la qualité d’alliés. Faute de quoi ils apparaissent comme des fardeaux, comme l’a dit à juste titre l’ancien directeur de la CIA. Il en découle une sorte de mise à l’épreuve qui passe soit par des concessions commerciales soit par une augmentation des dépenses militaires au sein de l’OTAN. Une stratégie qui en Europe heurte de plein fouet l’Allemagne qui cumule face à Trump tous les désavantages: son excédent commercial n’a d’égal que la faiblesse de ses dépenses militaires sans parler des carences opérationnelles de l’armée allemande. Par ailleurs, Bush n'a jamais mis en cause le multilatéralisme commercial. Il l’a plutôt encouragé car ses instincts libre-échangistes étaient forts. 

Doit-on pour autant conclure qu'une fois Trump retiré des affaires, la dynamique multilatérale reprendra ses droits et retrouvera son éclat? Rien n'est moins sûr. Car si l’arrivée au pouvoir de Trump a accéléré et amplifié la crise du multilatéralisme, la fragilité de ce cadre est antérieure à son arrivée au pouvoir et cela pour des raisons structurelles qu’il nous faut désormais essayer de comprendre.

Intuitivement, on est amené à penser que dans un monde multipolaire c’est-à-dire un monde où la puissance est beaucoup plus éclatée, les intérêts et les points de vue beaucoup plus nombreux, c’est le multilatéralisme qui devrait s’imposer comme le référentiel naturel de la régulation mondiale. Or, c'est curieusement la situation totalement inverse à laquelle nous sommes confrontés. Aux Nations unies par exemple, la question syrienne est totalement gelée par les vetos successifs émis par la Russie. Entre 2010 et 2017, celle-ci a émis avec la Chine 90% des vetos au Conseil de sécurité dont 60% à elle seule. Elle veut expulser les Américains de la région et trouver un accord avec la Turquie et l'Iran qui ne remettrait pas en cause son retour en force au Moyen Orient. À l'OMC, le blocage est encore plus flagrant. Les négociations du Doha Round lancé en 2001 sont désormais enterrées. Et même les tentatives d'accords plus limités sont désormais menacées. La conférence ministérielle de Buenos Aires de décembre 2017 a constitué par exemple un véritable échec alors que son agenda était pourtant extrêmement limité. Les indiens se sont de nouveau  opposés à un accord limité sur les subventions à la pêche. Et les Etats unis ont refusé de signer le communiqué final car celui-ci mettait en avant le rôle central de l’OMC dans la régulation du commerce mondial. Pourtant on ne saurait imputer les blocages à l'OMC à la seule politique de Trump. Ce serait d'ailleurs caricaturer une politique qui l’est dejà suffisamment par ailleurs. Le Doha round est mort en 2008 à Genève sous l'administration Obama suite à un blocage conjoint des États-Unis et de l'Inde sur une question en définitive mineure: les subventions agricoles. Pour expliquer cet échec, les Américains utilisèrent alors un argumentaire guère éloigné de celui de Donald Trump même s'il était incontestablement beaucoup moins agressif. Car dès 2008, les États-Unis voyaient que l'OMC ne permettait plus de contenir la montée en puissance de la Chine et qu'il fallait donc trouver de nouveaux moyens pour la brider notamment en liaison avec l'Europe. C'était d'ailleurs tout le sens du projet TTIP aujourd'hui gelé. Si Trump n’est  pas le seul responsable de la crise du multilatéralisme comment alors expliquer celle-ci. Pour répondre, il faut peut-être partir d'une hypothèse. Cette hypothèse c'est celle que formula Mancur Olson dans un livre célèbre consacré à La logique de l’action collective. Même si son propos n'avait rien à voir avec le multilatéralisme, il écrivait ceci: "à moins que le nombre des individus dans un groupe soit très limité ou à moins de disposer de la coercition (…) les individus n’ont guère d’intérêt à agir pour atteindre leurs objectifs au sein de groupes d’intérêts". Si on remplace "individus" par "Etats" on arrive en définitive à la même conclusion lorsqu'on analyse le système international. Olson pense en effet que la multiplication du nombre d'acteurs n'entraîne pas la recherche automatique de solutions communes sauf à pouvoir utiliser des incitations ou la coercition pour les inciter à rester dans le jeu. Il poursuit son raisonnement en estimant que l'absence d'accord entre plusieurs acteurs favorise la présence de passagers clandestins, c’est-à-dire d’acteurs qui bénéficient du système sans participer au financement de ses coûts.   

Si nous transposons l'hypothèse d'Olson au système multilatéral commercial, nous voyons qu'elle se vérifie très aisément. Le commerce est le domaine où la dispersion de la puissance est la plus forte et ou de surcroît les deux instruments de régulation que sont les incitations ou la coercition fonctionnent beaucoup moins qu'auparavant. Nous développerons donc ici l'hypothèse suivante: si la multipolarité ne favorise pas le multilatéralisme, c'est parce que dans ce monde multipolaire il n'y a plus d'acteurs hégémoniques suffisamment forts pour imposer leur vision, quitte à fournir aux autres acteurs les incitations suffisantes pour accepter le jeu . En même temps, ils ne parviennent pas à se doter d’instruments de coercition suffisamment crédibles pour les forcer à accepter ces mêmes règles du jeu probablement parce qu’ils n’en n’ont plus les moyens. Obama souhaitait contrer la Chine en négociant le TTIP avec les Européens. Il voulait donc la contenir à l’intérieur du jeu commercial mondial. Cette démarche ayant échoué, Trump en arrive à penser que la coercition ne peut fonctionner qu’en sortant du jeu multilatéral. Les Etats Unis ne sont donc plus assez puissants pour dominer le jeu commercial multilatéral. Mais ils demeurent redoutables dès qu’ils sortent du jeu multilatéral.  

Développons maintenant cette hypothèse. Pendant toute la période du GATT qui va de 1947 à 1995, le système commercial mondial a été massivement dominé d'abord par les États-Unis puis par les États-Unis et l'Europe enfin par les États-Unis l'Europe et le Japon. La dynamique des différends rounds reflétait l'évolution des rapports de force commerciaux entre pays occidentaux notamment après la création du marché commun et la montée en puissance du Japon. À l'époque, les négociations portaient exclusivement sur le désarmement tarifaire dans le domaine industriel. La Chine et l'URSS n'étaient à l'évidence pas concernées puisque non membres du GATT. Et l'agriculture n'était que marginalement affectée par les négociations. Quant aux pays en développement, si leur nombre s'accrut au fil des décennies, leur poids demeura pendant très longtemps marginal. De surcroît ces derniers disposaient de deux incitations majeures. Celle du bénéfice automatique de la clause MFN (Most Favored Nation) et du Traitement spécial et différencié. La clause MFN constitue la disposition la plus importante du système commercial mondial puisqu’elle consiste à dire que tout avantage concédé sur le plan tarifaire à un pays donné s’applique automatiquement à l’ensemble des pays membres. Autrement dit la clause MFN est la clause qui garantit l’absence de discrimination entre les membres du système commercial international. C’est une clause essentielle. Et c’est précisément pour cela que les États-Unis la contestent car ils considèrent qu’elle réduit considérablement leur marge de manœuvre en termes de négociations commerciales. Elle les oblige à accorder les mêmes avantages à tous les partenaires commerciaux des Etats Unis alors que l’objectif avoué de Trump est de discriminer les partenaires des États-Unis selon leur comportement. L’autre principe est celui du Traitement spécial et différencié qui a longtemps permis aux pays en voie de développement de bénéficier de l’ouverture des marchés occidentaux sans être tenus par une ouverture réciproque de leurs propres marchés. On est alors dans un schéma multilatéral optimal puisque d'un côté ce sont les plus puissants qui imposent leur jeu et de l’autre des Etats subordonnés qui y trouvent largement leur compte. Avec la création de l'OMC et l'accession de la Chine en son sein, cette logique asymétrique mais fonctionnelle vole en éclats. Les pays développés occidentaux sont non seulement devenus minoritaires en nombre, mais ils ont perdu leur hégémonie tout simplement parce que la puissance économique des émergents entraîne une égalisation du rapport de forces entre le monde développé et le monde dit en développement. Du coup, l'agenda commercial mondial se trouve amené à refléter non plus seulement les préférences et les priorités des pays développés, mais celles des pays émergents. Or, dans une institution où prévalent le consensus et le principe du single undertaking, il faut une motivation extrêmement puissante de tous les acteurs pour parvenir à un accord global. Or, c’est cette motivation qui fait désormais défaut car les gains attendus ne sont plus spectaculaires sur le plan économique alors qu’ils sont de plus en plus couteux sur le plan économique, social ou politique. En définitive, la tragédie de l'OMC vient du fait qu'elle a été créée sur le modèle d'un super GATT alors que le monde allait dans une direction totalement nouvelle. La chronologie est de ce point de vue sans appel: Échec de la conférence de Seattle en 1999, succès in extremis du lancement du Doha Round en 2001 probablement sous l'effet du 11 septembre, échec à Cancun en 2003 où les émergents font bloc face à un pré-accord sur les subventions agricoles concocté secrètement par les États-Unis et l'Europe, petit succès extrêmement ambigu à la conférence d'Hong Kong en 2005, échec total et définitif du Round à Genève en 2008. L'échec des négociations multilatérales à l'OMC vient donc de loin. Toutefois, cette institution conserve un instrument absolument essentiel qui fonctionne encore aujourd'hui. C'est l'organisme de règlement des différends. Mais si les États-Unis continuent leur offensive contre l'OMC. C'est cet instrument précieux qui risque d'être à son tour menacé. Ce risque n'est pas d'ailleurs purement hypothétique, puisque l'administration Trump continue d’asphyxier l'organisme de règlement des différends en bloquant délibérément la procédure de renouvellement des juges. Parce qu'il n'y a plus donc de force hégémonique dans le système international, chacun en vient à l’interpréter à sa façon. Il n'y a pas forcément de rejet systématique du multilatéralisme. Il y en revanche profusion d'interprétations de celui-ci. La Chine par exemple demeure très favorable à l'OMC et au multilatéralisme car elle estime au fond que les règles posées au moment de son adhésion lui conviennent fort bien et qu’elle ne voit aucune raison de les changer. Tel n'est pas l’avis des Européens qui sont aussi très favorables au multilatéralisme, mais estiment que la situation de la Chine en 2018 n'a rigoureusement rien à voir avec celle de 2001. Il convient donc d'ajuster les règles commerciales à la nouvelle situation. En effet, si la Chine présente par certains côtés les traits d'une économie de marché, par d'autres, elle est plus que jamais l'expression d'un Etat qui jette tout son poids derrière ses entreprises pour conquérir des marchés mondiaux. Une situation défavorable aux entreprises européennes et américaines qui pour leur part ne bénéficient pas de subventions étatiques. Les Chinois sont d'ailleurs assez habiles pour respecter scrupuleusement les décisions de l'OMC même lorsqu'elles sont défavorables à leurs intérêts. Mais ils se refusent à faire évoluer des disciplines en matière de subventions étatiques ou de respect des règles de la propriété intellectuelle. Les Indiens sont aussi très favorables au multilatéralisme et à l'OMC et n'ont de cesse de critiquer la politique américaine. Mais ils veulent continuer sur la voie multilatérale à condition que celle ci continue à reposer sur le principe du traitement spécial et différencié. Autrement dit, les Indiens veulent pouvoir continuer à obtenir l'ouverture des marchés occidentaux notamment pour la main-d'œuvre qualifiée. Mais en échange, ils ne se considèrent pas liés par la nécessité d'ouvrir leurs marchés industriels qui restent encore extraordinairement protégés. On n'en revient donc à Olson. Puisqu’il n’y a plus d'hégémon pouvant imposer sa légitimité aux autres, la seule manière de préserver le système multilatéral est d'offrir aux différents acteurs des incitations ou de les soumettre à la coercition. Les incitations comme on l'a vu ne sont plus possibles puisque les occidentaux estiment que les avantages unilatéraux consentis par les pays développés aux pays en développement ou à la Chine ne se justifient plus sur le plan économique au regard de l'évolution de ces pays. Ils estiment au contraire que les émergents doivent être considérés comme leurs égaux et que le traitement spécial et différencié ne doit plus continuer à s'appliquer à ses Etats. Les incitations ne sont donc plus disponibles. 

Reste alors la coercition. C'est exactement la voie choisie par Trump qui estime que le multilatéralisme protège trop les adversaires des États-Unis. Nous employons ici à dessein le terme d’adversaire car Trump considère tous ses partenaires comme des adversaires dès lors que ceux-ci entretiendraient un excédent commercial vis-à-vis des États-Unis. D'où le véritable ultimatum commercial à la Chine dont on ne connaît pas encore l'issue mais dont on voit très bien qu'il se joue sur la base d'une négociation purement bilatérale. Que Trump veuille construire un nouveau rapport de force avec la Chine se comprend. Et les Européens sont d'une certaine manière sur la même ligne. Mais il y a entre l'Europe et les États-Unis sur la question de la Chine une divergence et une crainte. La divergence résulte du refus américain de construire avec l’Europe une forme de convergence face à la Chine. C’était d’ailleurs l’esprit du TTIP. Sa crainte est de voir les Etats Unis se mettre d’accord avec les Chinois sur des concessions bilatérales qui rejailliraient négativement sur l’Europe. Si par exemple les chinois s’engagent à importer davantage de produits des Etats Unis, cela peut se faire dans des secteurs où les produits européens et américains sont en concurrence sur le marché chinois. Par ailleurs, si les chinois acceptent de permettre à des firmes américaines d’être mieux associées au programme Chine 2025, cet avantage peut se faire au détriment des entreprises européennes. Car si la Chine importe plus des Etats Unis, elle importera moins d’ailleurs. Le plus inquiétant serait que ce type d’arrangement qui correspond parfaitement aux souhaits de Trump se fasse de manière informelle et non ouverte, rendant le caractère discriminatoire plus difficile à établir. À partir de là, quels sont les mécanismes ou les scénarios futurs du multilatéralisme commercial? À court terme, le risque d'un effondrement du système commercial suivi d'un protectionnisme généralisé paraît peu probable et cela pour plusieurs raisons:

- La première tient au fait que même si l'OMC est en crise, les règles essentielles du commerce international continuent à fonctionner normalement.

- La seconde tient au fait que les chaînes de valeur ont profondément modifié la nature des enjeux commerciaux. Le schéma où un pays exportant un produit fini vers un autre est aujourd'hui pratiquement obsolète. Il ne concerne au mieux que les produits à très faible valeur ajoutée. La puissance du commerce intra firmes fait que les soldes commerciaux sont de moins en moins significatifs, car les produits exportés par un pays ont un contenu en importations très fort. Comme beaucoup d’économistes l’ont montré, le déficit américain vis-à-vis de la Chine serait de 33% plus faible s’il prenait en compte non pas le solde commercial formel mais le solde des valeurs ajoutées. Prenons un exemple. Un iPhone exporté de Chine vers les États-Unis sera comptabilisé au titre des exportations chinoises pour une valeur de 500 dollars par exemple. Or, la valeur ajoutée chinoise à cet iPhone ne dépasse pas les 20 dollars. En réalité, la seule mesure réelle des échanges commerciaux devrait être le solde des valeurs ajoutées et non le solde entre produits finis. Les chaînes de valeur constituent en quelque sorte l’instrument le plus effectif contre le protectionnisme. C’est la raison pour laquelle on ne saurait être excessivement pessimiste sur l’avenir du système commercial multilatéral tant que le stock de normes sur lesquels il repose est respecté, ce qui est encore aujourd’hui le cas. De fait, même si -comme on l’a vu- les négociations multilatérales sont bloquées depuis 2001, cela n’a pas empêché une croissance très forte du commerce mondial. Et Trump  n’est probablement pas en mesure de renverser la tendance qui répétons-le demeure largement favorable aux intérêts américains.

- La troisième enfin tient au fait que  même si les négociations multilatérales sont bloquées, cela ne signifie pas pour autant que les dynamiques de négociation commerciale sont arrêtées. De plus en plus on voit se développer des logiques non pas multilatérales mais plurilatérales ou régionales. Les accords plurilatéraux -à la différence des accords multilatéraux- concernent un enjeu très spécifique et ne lient que les Etats partageant un intérêt à trouver un arrangement négocié sur cet enjeu. Il existe aujourd’hui un accord multilatéral sur l’accès aux marchés publics qui est extrêmement important, mais auquel tous les Etats ne sont pas partie. Ces accords bilatéraux ne sont toutefois pas une panacée. Car, dans le cadre par exemple de l’accord bilatéral sur les marchés publics le grand absent est la Chine! Or, c’est précisément d’elle que les pays occidentaux et les autres d’ailleurs attendent qu’elle prenne part à cet accord, craignant qu’elle utilise sa force de frappe financière pour conquérir sur une base purement bilatérale un certain nombre de marchés. Les Européens craignent par exemple que les Chinois fassent main basse sur un certain nombre de marchés publics en Europe centrale et orientale sur la base d’accords politiques bilatéraux avec ses Etats au mépris du respect des règles des marchés publics imposés par la législation communautaire.

Pour résumer, on dira donc que le système commercial multilatéral est en crise mais que ses conséquences peuvent être contenues de manière substantielle, soit par la nature des échanges commerciaux qui ne passent pas par les Etats, soit par l’existence de modalités régionales ou plurilatérales susceptibles de contourner les obstacles qui se posent niveau global.

Cependant ce qui vaut pour le commerce ne vaut pas forcément pour la sécurité. Dans le cadre de l’accord nucléaire avec l’Iran par exemple, il n’y a guère d’alternatives au retrait américain sauf bien évidemment à ce que les Européens, la Russie et la Chine parviennent à convaincre l’Iran de continuer à faire face à ses obligations tout en s’exposant malgré tout au risque de sanctions américaines aux effets extra territoriaux bien connus.

Ce qui vaut pour l’Iran vaut aussi pour la Syrie. La Russie n’a pour l’heure aucun intérêt à trouver un accord multilatéral pour mettre fin au conflit tout simplement, parce qu’un tel accord réintroduirait les occidentaux dans le jeu, alors que toute la politique russe vise à les en écarter. L’administration Trump semble néanmoins provisoirement se satisfaire du statu quo. Car si le président syrien Bachar al-Assad contrôle aujourd’hui 60% du territoire, les forces kurdes soutenues par les États-Unis occupent la partie la plus prospère économie du pays, celle qui regorge de pétrole , de gaz et d’eau dans le nord et l’est du pays.

En réalité, c’est moins de multipolarité dont il faudrait parler que d’une double bipolarité. L’une de nature économique dominée par les États-Unis et la Chine. L’autre de nature plus géopolitique entre les États-Unis et la Russie concentrée au Moyen-Orient et sur le flanc est de l’OTAN. La crise du multilatéralisme repose ainsi sur la superposition de deux plans. Le premier renvoie à la compétition qui opposa au XXe siècle les États-Unis à la Russie. Le second oppose au XXIe siècle la compétition nouvelle entre les États-Unis et la Chine. Mais dans les deux cas, on constatera que l’Europe ne parvient à exister que dans les interstices de cette double compétition. Ainsi, quand les rapports de puissance à l’état brut structurent le système international, le multilatéralisme recule.

Copyright: Project Syndicate, 2018

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