Le bien-fondé de la diplomatie secrète

Pour Menendez, cette audace et ce manque de transparence dans la préparation par l’administration Trump du sommet prévu entre le président américain et le dirigeant nord-coréen Kim Jong-un sont inacceptables. "Je ne m’attends pas à ce que la diplomatie se négocie au grand jour", a expliqué Menendez dans un récent discours, "mais j’attends d’un responsable dont la désignation est envisagée au poste de secrétaire d’Etat qu’il communique avec la direction de la commission sénatoriale, et qu’il réponde à certaines interrogations spécifiques concernant la Corée du Nord, afin de nous éclairer sur un tel déplacement. Selon moi, le plus haut diplomate de notre nation doit faire preuve de transparence".

La Constitution des Etats-Unis confère aux sénateurs la responsabilité de confirmer, par un vote à la majorité, la désignation des membres du cabinet présidentiel. Les fondateurs de l’Amérique souhaitaient veiller à ce que les individus exerçant au sommet du pouvoir, à des postes exigeant la confiance du public, soient dûment qualifiés, et pas seulement de l’avis d’un seul dirigeant, mais après un examen rigoureux mené par un Sénat élu de manière indépendante.

Dans l’exercice de leur fonction constitutionnelle, les sénateurs doivent songer consciencieusement aux critères qui motiveront ce que la Constitution appelle leur "avis et consentement". Nombre de bonnes raisons peuvent fonder la décision des sénateurs de soutenir ou désapprouver la nomination de Pompeo. Le fait que le responsable politique ait dissimulé la conduite d’une diplomatie secrète ne saurait néanmoins figurer parmi ces raisons.

Pilier de la politique étrangère des Etats-Unis, la diplomatie secrète a toujours fait l’objet de critiques. Certains considèrent qu’elle serait une forme de tromperie, dommageable pour la transparence et la responsabilité sur lesquelles repose la démocratie américaine. D’autres ne s’y opposent pas intrinsèquement, mais estiment que la préservation d’un degré raisonnable de responsabilité démocratique exige qu’un cercle même réduit de dirigeants du Congrès soit tenu informé. Dans sa critique du manque de "franchise" de Pompeo, auprès même de la "direction de la commission", Menendez a exprimé ces deux considérations.

Et pourtant, l’histoire de la diplomatie secrète, aussi bien sous administration républicaine que démocrate, illustre clairement les bénéfices de cet exercice. L’avancée diplomatique la plus importante de la guerre froide, à savoir l’ouverture à la Chine, a débuté par des négociations secrètes entre Henry Kissinger, alors conseiller du président Richard Nixon à la sécurité nationale, et le Premier ministre chinois Zhou Enlai. Le déplacement hautement confidentiel de Kissinger à Pékin, en 1971, a posé les bases d’une visite historique de Nixon l’année suivante. Le réchauffement des relations américano-chinoises a par ailleurs contribué au creusement des divisions entre la Chine et l’ennemi de l’Amérique pendant la guerre froide, l’Union soviétique.

De même, l’accomplissement diplomatique majeur du président Barack Obama, la conclusion de l’accord de 2015 sur le nucléaire iranien, n’aurait jamais été possible sans discussions secrètes. En mars 2013, Obama a envoyé deux hauts responsables du département d’Etat, William J. Burns et Jake Sullivan, entamer des discussions confidentielles avec les Iraniens à Oman. À cette période, les relations diplomatiques entre les deux pays étant rompues depuis plus de 30 ans, et chaque camp se montrant extrêmement tendu concernant la politique étrangère de l’autre, la tenue de négociations préliminaires officielles aurait été un échec.

Rapidement, ces discussions en coulisses ont conduit les responsables américains à considérer que les Iraniens entendaient sérieusement amorcer des négociations formelles. Les négociateurs américains et iraniens ont travaillé en secret sur une ébauche de texte, qui est en fin de compte devenue le Plan d’action global conjoint. Le JCPOA est venu bloquer toutes les voies principales susceptibles de permettre à l’Iran de devenir une puissance nucléaire, en empêchant le pays de procéder au retraitement du plutonium ou à l’enrichissement d’uranium jusqu’à des niveaux militaires. L’accord a également fait disparaître deux tiers des centrifugeuses de l’Iran, et 98 % de son stock d’uranium enrichi. Il a enfin introduit le mécanisme de vérification et d’inspection le plus intrusif qui ait jamais été négocié.

Mais aussi difficiles qu’aient pu se révéler les discussions avec l’Iran, les négociations auprès du royaume ermite de Kim s’annoncent encore plus complexes. Techniquement, les Etats-Unis et la Corée du Nord sont encore aujourd’hui en guerre, puisqu’aucun traité officiel de paix n’a été conclu depuis la fin de la guerre de Corée de 1950-1953, qui s’est achevée sur un cessez-le-feu et un armistice. Par ailleurs, tous les précédents accords de dénucléarisation entre les deux pays se sont effondrés, sans oublier que depuis l’arrivée de Trump au pouvoir, le président américain et le dirigeant nord-coréen ne cessent de s’adresser des insultes et des menaces. Dans ce contexte, l’envoi d’un émissaire secret à Pyongyang, chargé de poser les bases de négociations productives, constitue précisément le meilleur choix pour les États-Unis.

Reste la question de savoir pourquoi un tel envoyé n’informerait pas les responsables sénatoriaux de la politique étrangère de son travail, notamment lorsque cet émissaire aspire à devenir le chef de la diplomatie américaine. Il est possible que l’administration Trump ait considéré que les négociations ne seraient plus secrètes si le Congrès en était informé. Au cours de l’enquête menée l’an passé autour d’une possible collusion entre la campagne de Trump et la Russie avant l’élection présidentielle de 2016, le Congrès n’a cessé de fuiter, et de nombreux Démocrates du Congrès affirment clairement vouloir "résister" systématiquement à Trump. Ainsi, Pompeo a pu raisonnablement craindre qu’en informant certains responsables de sa démarche, ses pourparlers secrets soient révélés dans un effort de sabotage du sommet, destiné à priver l’administration d’une possible victoire politique.

Transparence et responsabilité demeurent importantes parmi les principes de l’Amérique. Pour autant, l’histoire de la diplomatie américaine a démontré que l’opacité était parfois indispensable à la réussite. Par ailleurs, la Constitution confère au président d’importantes latitudes en matière de politique étrangère. C’est pourquoi certains, même parmi les collègues démocrates de Menendez susceptibles de s’opposer à Pompeo pour des motifs politiques, saluent la nouvelle de sa visite en Corée du Nord. Comme l’a confié le sénateur du Connecticut Chris Murphy, "Je vais être honnête avec vous, je me réjouis qu’un haut responsable de l’administration Trump discute avec les Nord-Coréens des modalités de cette rencontre".

Murphy a raison. Certaines raisons peuvent justifier que l’on s’oppose à la nomination d’un responsable au poste de secrétaire d’Etat. Mais la non divulgation de discussions préparatoires secrètes, à l’approche du sommet présidentiel le plus important du siècle, n’en fait pas partie.

Traduit de l’anglais par Martin Morel