Ngaire Woods

Doyen de la Blavatnik School of Government et professeur directeur du programme de gouvernance économique mondiale à l’Université d’Oxford.

Le multilatéralisme peut-il survivre à la rivalité sino-américaine ?

Le multilatéralisme peut-il survivre à la rivalité sino-américaine?

Le 15 juillet 2019 à 15:01

Modifié le 15 juillet 2019 à 15:31

La rivalité stratégique entre les USA et la Chine est un véritable défi pour les organisations internationales qui risquent d'être instrumentalisées par ces puissances. Les institutions multilatérales pourront-elles conserver leur rôle de facilitateur d'une coopération internationale absolument indispensable?

OXFORD – Le conflit sino-américain fait que la force brute remplace déjà les règles reconnues par la communauté internationale. Le conflit pousse aussi les deux cotés à se bagarrer pour accéder aux ressources et aux marchés. Les USA ne veulent plus des accords commerciaux signés de longue date et optent pour des mesures qu'ils imposent unilatéralement. De son coté, la Chine développe sa propre sphère géostratégique. Elle le fait par la coopération et des partenariats bilatéraux, ainsi que par les échanges commerciaux et ses investissements dans le cadre de son initiative transnationale, La Ceinture et La Route.

Les deux puissances rivales se trouvent aussi en concurrence pour le contrôle des nouvelles technologies et des données qui prennent une importance cruciale. Parmi les 20 premières entreprises spécialisées dans les nouvelles technologies de l'information ou qui reposent sur elles, 9 sont chinoises et 11 américaines. Du coté chinois, les entreprises géantes du secteur ont accès à une masse colossale de données, car elles ont le soutien de l'Etat qui cherche à réunir le maximum de données dans un objectif de surveillance et de notation sociale des citoyens. De même, les entreprises chinoises facilitent l'accès aux données, c'est par exemple le cas de l'entreprise chinoise CloudWalk Technology qui a signé un préaccord de vente d'un système de reconnaissance faciale avec le Zimbabwe. Du coté américain, les accords commerciaux comme le nouvel Accord Canada-Etats-Unis-Mexique (ACEUM) qui prévoient la libre circulation des données avantagent les géants américains des nouvelles technologies.

Une rivalité stratégique

La rivalité stratégique est une bataille qui ne concerne pas uniquement le contrôle des ressources, l'accès aux marchés et la suprématie technologique, mais plus largement les règles du jeu. En 2015, quand la Chine a créé la Banque asiatique d'investissement pour les infrastructures (BAII), une nouvelle institution multilatérale, les USA ont refusé d'y participer et ont fait pression sur d'autres pays pour qu'ils fassent de même.

Au début de l'année, la Chine et les USA se sont opposés sur la représentation du Vénézuéla au sein de la Banque interaméricaine de développement (BID). Les USA ont fait pression sur la Chine pour qu'elle accepte un membre de l'opposition comme représentant du Vénézuéla, ce que la Chine a refusé. Le conseil d'administration de la banque, à Washington, a alors annulé la réunion prévue à Chengdu en Chine, seulement une semaine avant la date fixée.

Ce n'est pas la première fois que la rivalité entre grandes puissances menace de marginaliser une institution internationale. Après sa fondation en 1944, la Banque mondiale a été vite exclue de la reconstruction de l'Europe. La Guerre froide a intensifié la concurrence stratégique en Europe, ce qui a conduit les USA à s'engager davantage avec le Plan Marshall. La Banque mondiale s'est alors vue attribuer une autre tâche : prêter aux pays pauvres.

Certains commentateurs qualifient l'initiative Ceinture et Route de Plan Marshall chinois. Pourtant la nouvelle rivalité stratégique sino-américaine se différencie de la Guerre froide par plusieurs facteurs, le premier étant que les USA et la Chine sont fortement interdépendants sur le plan économique, ce qui n'était pas le cas des USA et de l'URSS. Néanmoins, le principe de la "destruction mutuelle assurée" en cas de conflit était une forme d'interdépendance qui a conduit les deux puissances à coopérer pour limiter et contrôler les armes nucléaires.

Il y a au moins une leçon de la Guerre froide qui pourrait servir aujourd'hui: créer des règles très générales comme l'ont fait le président américain Nixon et le dirigeant soviétique Brejnev avec l'Accord sur des principes de base en 1972 est moins efficace que de conclure des accords plus pointus comme le traité sur la neutralité de l'Autriche signé en 1955 ou la déclaration de 1962 sur la neutralité du Laos. Dans le même ordre d'idées, les traités multilatéraux et les organisations formelles se sont révélées plus efficaces quand ils concernaient des dangers spécifiques. On a pu le voir avec l'Accord quadripartite de Berlin en 1971, le traité SALT sur la limitation des armes stratégiques et l'accord de 1972 sur la prévention des incidents en haute mer de 1972. Tous ces accords ont été très contestés, mais ils ont joué un rôle important dans la gestion du conflit larvé entre les deux Grandes puissances.

Contenir la guerre commerciale 

Dans le cas du conflit sino-américain, la difficulté est de contenir la guerre commerciale qui pourrait avoir des conséquences désastreuses pour d'autres pays. Malheureusement, la réglementation commerciale en vigueur est déjà bien érodée. Le mécanisme de règlement des conflits de l'OMC (Organisation mondiale du commerce) est paralysé par le refus de Trump d'autoriser toute nomination au sein de l'organe d'appel de cette organisation.

Sortir de l'impasse suppose une pensée créatrice et peut-être une série d'accords sur des sujets précis, afin de redonner vie au système. Ainsi les pays ayant un différend commercial entre eux pourraient faire meilleur usage du délai de 60 jours de consultations bilatérales exigé par l'OMC pour essayer de parvenir à une solution satisfaisante par eux-mêmes. Les dirigeants de l'OMC pourraient faire preuve de bien plus d'audace et de créativité en faveur d'une réglementation du commerce international. Ils pourraient s'inspirer de la manière dont les dirigeants au sein de l'ONU ont initié les opérations de maintien de la paix (non mentionnées dans la charte de l'Organisation) et accru le rôle de son secrétaire général au service de la paix en pleine Guerre froide.

Les autres organisations multilatérales devront elles aussi repenser leur stratégie. Quelle que soit l'attitude des grandes puissances, le monde a un besoin crucial de mécanismes pour faciliter la coopération sur des questions telles que le climat, la biodiversité, les infrastructures transfrontalières ou la régulation des nouvelles technologies. Les organisations internationales pourraient être le lieu pour en débattre, partager des informations et parvenir à une solution commune. Elles peuvent aussi jouer un rôle essentiel dans le contrôle sans parti pris des réglementations précédemment adoptées, ce qui réduirait la tentation que pourrait avoir un pays de tricher ou de mener une action unilatérale à somme nulle.

La Chine, les USA et le reste du monde ont des intérêts communs sur tout un éventail de sujets. Néanmoins, les organisations internationales doivent se rénover pour faciliter la coopération en faveur d'objectifs communs. A titre d'exemple, la Banque mondiale pourrait créer de nouveaux instruments pour répondre aux défis régionaux et mondiaux, plutôt que d'en rester à l'attribution de prêts à des pays donnés, et elle pourrait se débarrasser du bagage idéologique qui empêche certains Etats d'adopter sa stratégie de Politique par pays et d'évaluation institutionnelle. Plutôt que de prêter aux pays pauvres sous des conditions qui accroissent les biais des principaux donateurs bilatéraux, elle pourrait identifier les domaines négligés et veiller à l'équilibre du financement de l'aide au développement au niveau mondial. Il faudrait aussi qu'elle modifie sa gouvernance de manière à ce que la Chine et les USA aient tous deux l'impression d'être partie prenante de son action.

Il faut que la rivalité sino-américaine s'arrête avant de déboucher sur une guerre. L'Histoire nous montre ce qui peut arriver quand les dirigeants de pays rivaux finissent par se considérer comme des ennemis et utilisent les griefs de leur population dans un objectif personnel. C'est la tendance que l'on voit à l'œuvre aujourd'hui en Chine et aux USA.

Pour que leur rivalité stratégique n'atteigne pas un point dangereux, ces puissances rivales et la communauté internationale devraient prendre exemple sur ce qui s'est passé à l'époque de la Guerre froide et se concentrer sur des accords sur des sujets spécifiques, plutôt que de chercher à créer de nouvelles règles d'ordre général. Les organisations multilatérales comme l'OMC et la Banque mondiale pourraient jouer un rôle important dans cette voie, à condition que leurs dirigeants soient suffisamment audacieux et créatifs et que les Etats parties prenantes de ces organisations les soutiennent.

Traduit de l’anglais par Patrice Horovitz

© Project Syndicate 1995–2019
Ngaire Woods

Doyen de la Blavatnik School of Government et professeur directeur du programme de gouvernance économique mondiale à l’Université d’Oxford.

Le multilatéralisme peut-il survivre à la rivalité sino-américaine?

Le 15 juillet 2019 à15:25

Modifié le 15 juillet 2019 à 15:31

La rivalité stratégique entre les USA et la Chine est un véritable défi pour les organisations internationales qui risquent d'être instrumentalisées par ces puissances. Les institutions multilatérales pourront-elles conserver leur rôle de facilitateur d'une coopération internationale absolument indispensable?

OXFORD – Le conflit sino-américain fait que la force brute remplace déjà les règles reconnues par la communauté internationale. Le conflit pousse aussi les deux cotés à se bagarrer pour accéder aux ressources et aux marchés. Les USA ne veulent plus des accords commerciaux signés de longue date et optent pour des mesures qu'ils imposent unilatéralement. De son coté, la Chine développe sa propre sphère géostratégique. Elle le fait par la coopération et des partenariats bilatéraux, ainsi que par les échanges commerciaux et ses investissements dans le cadre de son initiative transnationale, La Ceinture et La Route.

Les deux puissances rivales se trouvent aussi en concurrence pour le contrôle des nouvelles technologies et des données qui prennent une importance cruciale. Parmi les 20 premières entreprises spécialisées dans les nouvelles technologies de l'information ou qui reposent sur elles, 9 sont chinoises et 11 américaines. Du coté chinois, les entreprises géantes du secteur ont accès à une masse colossale de données, car elles ont le soutien de l'Etat qui cherche à réunir le maximum de données dans un objectif de surveillance et de notation sociale des citoyens. De même, les entreprises chinoises facilitent l'accès aux données, c'est par exemple le cas de l'entreprise chinoise CloudWalk Technology qui a signé un préaccord de vente d'un système de reconnaissance faciale avec le Zimbabwe. Du coté américain, les accords commerciaux comme le nouvel Accord Canada-Etats-Unis-Mexique (ACEUM) qui prévoient la libre circulation des données avantagent les géants américains des nouvelles technologies.

Une rivalité stratégique

La rivalité stratégique est une bataille qui ne concerne pas uniquement le contrôle des ressources, l'accès aux marchés et la suprématie technologique, mais plus largement les règles du jeu. En 2015, quand la Chine a créé la Banque asiatique d'investissement pour les infrastructures (BAII), une nouvelle institution multilatérale, les USA ont refusé d'y participer et ont fait pression sur d'autres pays pour qu'ils fassent de même.

Au début de l'année, la Chine et les USA se sont opposés sur la représentation du Vénézuéla au sein de la Banque interaméricaine de développement (BID). Les USA ont fait pression sur la Chine pour qu'elle accepte un membre de l'opposition comme représentant du Vénézuéla, ce que la Chine a refusé. Le conseil d'administration de la banque, à Washington, a alors annulé la réunion prévue à Chengdu en Chine, seulement une semaine avant la date fixée.

Ce n'est pas la première fois que la rivalité entre grandes puissances menace de marginaliser une institution internationale. Après sa fondation en 1944, la Banque mondiale a été vite exclue de la reconstruction de l'Europe. La Guerre froide a intensifié la concurrence stratégique en Europe, ce qui a conduit les USA à s'engager davantage avec le Plan Marshall. La Banque mondiale s'est alors vue attribuer une autre tâche : prêter aux pays pauvres.

Certains commentateurs qualifient l'initiative Ceinture et Route de Plan Marshall chinois. Pourtant la nouvelle rivalité stratégique sino-américaine se différencie de la Guerre froide par plusieurs facteurs, le premier étant que les USA et la Chine sont fortement interdépendants sur le plan économique, ce qui n'était pas le cas des USA et de l'URSS. Néanmoins, le principe de la "destruction mutuelle assurée" en cas de conflit était une forme d'interdépendance qui a conduit les deux puissances à coopérer pour limiter et contrôler les armes nucléaires.

Il y a au moins une leçon de la Guerre froide qui pourrait servir aujourd'hui: créer des règles très générales comme l'ont fait le président américain Nixon et le dirigeant soviétique Brejnev avec l'Accord sur des principes de base en 1972 est moins efficace que de conclure des accords plus pointus comme le traité sur la neutralité de l'Autriche signé en 1955 ou la déclaration de 1962 sur la neutralité du Laos. Dans le même ordre d'idées, les traités multilatéraux et les organisations formelles se sont révélées plus efficaces quand ils concernaient des dangers spécifiques. On a pu le voir avec l'Accord quadripartite de Berlin en 1971, le traité SALT sur la limitation des armes stratégiques et l'accord de 1972 sur la prévention des incidents en haute mer de 1972. Tous ces accords ont été très contestés, mais ils ont joué un rôle important dans la gestion du conflit larvé entre les deux Grandes puissances.

Contenir la guerre commerciale 

Dans le cas du conflit sino-américain, la difficulté est de contenir la guerre commerciale qui pourrait avoir des conséquences désastreuses pour d'autres pays. Malheureusement, la réglementation commerciale en vigueur est déjà bien érodée. Le mécanisme de règlement des conflits de l'OMC (Organisation mondiale du commerce) est paralysé par le refus de Trump d'autoriser toute nomination au sein de l'organe d'appel de cette organisation.

Sortir de l'impasse suppose une pensée créatrice et peut-être une série d'accords sur des sujets précis, afin de redonner vie au système. Ainsi les pays ayant un différend commercial entre eux pourraient faire meilleur usage du délai de 60 jours de consultations bilatérales exigé par l'OMC pour essayer de parvenir à une solution satisfaisante par eux-mêmes. Les dirigeants de l'OMC pourraient faire preuve de bien plus d'audace et de créativité en faveur d'une réglementation du commerce international. Ils pourraient s'inspirer de la manière dont les dirigeants au sein de l'ONU ont initié les opérations de maintien de la paix (non mentionnées dans la charte de l'Organisation) et accru le rôle de son secrétaire général au service de la paix en pleine Guerre froide.

Les autres organisations multilatérales devront elles aussi repenser leur stratégie. Quelle que soit l'attitude des grandes puissances, le monde a un besoin crucial de mécanismes pour faciliter la coopération sur des questions telles que le climat, la biodiversité, les infrastructures transfrontalières ou la régulation des nouvelles technologies. Les organisations internationales pourraient être le lieu pour en débattre, partager des informations et parvenir à une solution commune. Elles peuvent aussi jouer un rôle essentiel dans le contrôle sans parti pris des réglementations précédemment adoptées, ce qui réduirait la tentation que pourrait avoir un pays de tricher ou de mener une action unilatérale à somme nulle.

La Chine, les USA et le reste du monde ont des intérêts communs sur tout un éventail de sujets. Néanmoins, les organisations internationales doivent se rénover pour faciliter la coopération en faveur d'objectifs communs. A titre d'exemple, la Banque mondiale pourrait créer de nouveaux instruments pour répondre aux défis régionaux et mondiaux, plutôt que d'en rester à l'attribution de prêts à des pays donnés, et elle pourrait se débarrasser du bagage idéologique qui empêche certains Etats d'adopter sa stratégie de Politique par pays et d'évaluation institutionnelle. Plutôt que de prêter aux pays pauvres sous des conditions qui accroissent les biais des principaux donateurs bilatéraux, elle pourrait identifier les domaines négligés et veiller à l'équilibre du financement de l'aide au développement au niveau mondial. Il faudrait aussi qu'elle modifie sa gouvernance de manière à ce que la Chine et les USA aient tous deux l'impression d'être partie prenante de son action.

Il faut que la rivalité sino-américaine s'arrête avant de déboucher sur une guerre. L'Histoire nous montre ce qui peut arriver quand les dirigeants de pays rivaux finissent par se considérer comme des ennemis et utilisent les griefs de leur population dans un objectif personnel. C'est la tendance que l'on voit à l'œuvre aujourd'hui en Chine et aux USA.

Pour que leur rivalité stratégique n'atteigne pas un point dangereux, ces puissances rivales et la communauté internationale devraient prendre exemple sur ce qui s'est passé à l'époque de la Guerre froide et se concentrer sur des accords sur des sujets spécifiques, plutôt que de chercher à créer de nouvelles règles d'ordre général. Les organisations multilatérales comme l'OMC et la Banque mondiale pourraient jouer un rôle important dans cette voie, à condition que leurs dirigeants soient suffisamment audacieux et créatifs et que les Etats parties prenantes de ces organisations les soutiennent.

Traduit de l’anglais par Patrice Horovitz

© Project Syndicate 1995–2019

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