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Critiques générales contre le système actuel d'incitations fiscales

Remplacer les incitations fiscales par des mesures d’accompagnement, mettre en place des engagements en contrepartie de l’obtention de ces incitations, limiter la durée du bénéfice de ces avantages, ne pas instaurer d’incitation fiscale par secteur… Ces solutions et bien d’autres ont été avancées dans le cadre du 3e panel des Assises de la fiscalité, lors de la première journée de l’événement, organisé à Skhirat les 3 et 4 mai. Le détail.

Le 04 mai 2019 à 08:42

Modifié le 04 mai 2019 à 14:01

30 milliards de dirhams. Ce montant correspond aux incitations fiscales en 2018. “Comment limiter l’ampleur de ces incitations fiscales“ était la principale question à laquelle ont tenté de répondre les panélistes du 3e débat des Assises de la fiscalité, tenues les 3 et 4 mai à Skhirat.

Mustapaha Aman, directeur du contrôle fiscal à la DGI et participant à ce panel a précisé que “ce chiffre (30 milliards de dirhams) se limite juste à l’évaluation du coût budgétaire, sans tenir compte ni des impacts socioéconomiques ni des effets induits en termes de coûts indirects, ou encore des coûts d’administration des incitations. On a tendance, de manière générale, à parler indistinctement d’incitations, d’aides ou dérogations et de dépenses fiscales… En fait, c’est tout ça à la fois », a-t-il souligné.

Pour rappel, l’incitation fiscale est une mesure qui déroge à la norme fiscale – c’est donc une dérogation –, se traduisant par une renonciation de l’État à une partie de ses recettes fiscales afin de soutenir un secteur d’activité ou une catégorie de contribuables prédéterminée, d’où la notion d’incitation.

En 2018, le nombre d’incitations s’est élevé à 295, pour un coût budgétaire qui avoisine les 30 milliards de dirhams, ce qui représente 2,5% du PIB.

L’immobilier, premier bénéficiaire des incitations fiscales

“Le plus gros des incitations consiste en exonérations totales pour 64%, le reste, soit 36%, sont des abattements, des exonérations partielles ou des réductions. Quand on regarde la répartition des incitations par objectif, on constate que le plus gros va au soutien au pouvoir d’achat et à la facilitation de l’accès au logement, pour pratiquement 44%. Viennent ensuite l’encouragement ou la mobilisation de l’épargne à hauteur de 14%, l’export pour 9%, et enfin l’agriculture pour 8%“, a expliqué Mustapha Aman.

Pour ce qui est des secteurs d’activité qui sont concernés par les incitations, le représentant de la DGI a noté que l’immobilier ressort à la première place à hauteur de 20%, suivi presque au même niveau par le secteur de l’énergie. En 3e position, il y a la prévoyance et l’export. Il apporte une nuance : “les taux en question ne veulent pas dire que les 20% vont aux entreprises. Ce sont des incitations qui concernent le secteur, mais ça peut profiter aussi bien à l’entreprise qu’aux ménages ou aux acquéreurs…“.

TVA : 53% du coût des incitations fiscales

Ces chiffres peuvent être analysés aussi bien horizontalement que verticalement. “La lecture horizontale signifie que par impôt, l’on constate par exemple que la TVA représente le plus gros des incitations en termes de coût, soit 53%, suivie de l’IR et de l’IS ex-aequo à hauteur de 16% pour une dépense fiscale globale de 30 milliards de dirhams“, soutient Mustapha Aman.

Par contre, dans la lecture verticale, si l’on rapporte le coût par impôt aux recettes générées par le même impôt, le constat fait pour la TVA est que le coût en question représente 18,3% des recettes générées par cette taxe.

“Le 2e élément qui peut interpeller aussi est le taux de la taxe d’assurance qui est de 91,9% si on raisonne en termes de renonciation. Cela veut dire que l’État renonce pratiquement à la moitié de ses recettes en matière de taxe d’assurance. Pour ce qui est de la part globale des incitations, elle représente 12% par rapport aux recettes fiscales globales“, soulève Mustapha Aman.

“Les problématiques relatives aux incitations fiscales qui ont été relevées par les groupes de travail et validées par la commission scientifique sont regroupées en 6 points“, selon M. Aman:

1- L’absence d’un cadre de référence fixant les règles d’adoption, de révision et de réexamen de l’incitation, de détermination des objectifs ainsi que d’encadrement temporel de l’incitation ;

2- L’arbitrage préalable qui devrait se faire entre l’incitation et les autres modes d’interventions publiques sous forme d’aides directes ou de subventions tenant compte bien entendu de la contrainte budgétaire et de la phase d’octroi de cette aide ;

3- La diversité du nombre des incitations et leur coût budgétaire impactant les recettes fiscales qui est de l’ordre de 12%.

4- L’évaluation des incitations effectuée aujourd’hui demeure partielle et se limite au coût budgétaire sans tenir compte des impacts socioéconomiques ;

5- Les distorsions engendrées par les incitations qui interpellent aussi. Elles se traduisent par une altération du jeu de la libre concurrence, un effet d’éviction des secteurs dont certains sont considérés comme stratégiques. Elles peuvent déboucher sur des situations de rente, conduire à des comportements d’évitement fiscal et nourrir une perception négative sur la neutralité de l’impôt ;

6- La conformité par rapport aux standards internationaux de bonne gouvernance fiscale.

Bientôt un Big Data pour mesurer l’impact des incitations fiscales

Le directeur de la DEPF Moncef Aderkaoui liste les trois éléments principaux qui permettent cette année, “d’être ambitieux en termes de concrétisation des débats sur les incitations fiscales. Ce n’était pas le cas des assises de 2013“. Ces 3 éléments sont :

1- La plus haute autorité du pays a lancé un débat national sur le modèle de développement. C’est une invitation à toutes les forces vives du pays à innover, à se remettre en cause et à apporter des solutions de rupture ;

2- Ces assises sont différentes dans la mesure où elles permettront de figer et d’entériner les principes qui découleront des débats et des panels en loi-cadre ;

3- La DGI, avec la transformation numérique qui a été lancée depuis des années, va disposer à partir de cette année ou, au plus tard, l’année prochaine d’un Big Data (une base de données massives) avec des micro-données individuelles sur les contribuables. Grâce à ces Big Data, il est possible de piloter de façon très fine les impacts de chaque mesure d’incitation. Cela permettra d’avoir ces types de données avec une fréquence semestrielle et au maximum annuelle.

Moins d’incitations fiscales dans la nouvelle charte d’investissement

 “Le constat dressé est le même pour toutes les parties prenantes concernant les incitations fiscales. La divergence réside, en revanche, au niveau des solutions. Il y a donc deux doctrines. La 1ère doctrine défend les règles strictes de la neutralité ; elle plaide pour la suppression ou la réduction drastique des incitations fiscales, parce qu’elles ont un effet distorsif. Elles changent le comportement des acteurs économiques et elles touchent aux principes de la libre concurrence. La 2e doctrine défend par contre l’idée que l’Etat doit intervenir pour corriger ce qu’on appelle les imperfections des mécanismes de marché. Car le marché génère parfois des effets négatifs“, détaille Moncef Aderkaoui.

Sur tout un autre sujet, le directeur de la DEPF a noté que même si “le taux d’investissement avoisine actuellement les 30%, cela ne se reflète pas sur le niveau de l’emploi et le développement économique“. Pour lui, l’élaboration de la nouvelle charte d’investissement, chapeautée par le secrétariat d’Etat à l’investissement, et qui est aujourd’hui dans sa phase de finalisation devrait apporter une impulsion à la dynamique d’investissement au Maroc, notamment au secteur productif pour la création d’emplois pérennes et stables.

En réaction à ce constat, le secrétaire d’État chargé de l’investissement, Othman El Ferdaous explique : “nous avons convenu avec le ministère des Finances de 4 principes qui ont tenu le rôle de règles d’hygiène ou de protocole de confiance dans le travail sur cette charte d’investissement“.

Ces quatre principes consistent :

1- A accorder la priorité aux soutiens qui sont budgétaires ou autres types de soutiens non fiscaux (accompagnement et simplification) au détriment des leviers fiscaux. Il s’agit là de ne pas mettre en place d’incitations fiscales sectorielles. “Sur 100 articles de la charte dans sa version 45, 16 articles seulement ont un rapport direct ou indirect avec la fiscalité et sur les 16, il y en a seulement 6 qui mentionnent l’exonération fiscale“, explique le secrétaire d’Etat.

2- A limiter la durée des incitations fiscales tout en réduisant drastiquement le nombre des bénéficiaires. “On est sorti, dans ce sens, avec le concept de la labellisation d’un certain nombre de populations. C’est un programme d’accélération qui est limité à 5 ans et non renouvelables“.

3- En la mise en place d’un cadre normatif. Il est important qu’en échange des incitations, un certain nombre d’engagements et un cadre normatif doivent être définis par les deux parties. “Je donne l’exemple d’une mesure de la charte annoncée en 2016 qui était de créer au moins une zone d’accélération régionale par région. Et avant de créer cette zone, il faut que la région adopte une feuille de route d’attractivité régionale en collaboration avec le CRI, l’université de la région et le département de l’aménagement du territoire“, explique Othman El Ferdaous.

4- A l'instauration de mécanismes d’évaluation. La charte d’investissement de 1995 avait une durée de 10 ans. Cette fois-ci, le secrétariat d’Etat propose une durée de 15 ans en faisant une évaluation tous les 2 ans, à l’aide d’experts indépendants. Et au bout de 5 ans, le gouvernement revient devant le législateur pour proposer une amélioration de cette charte d’investissement.

La CGEM veut une constance dans les subventions aux entreprises

Pour Abdelkader Boukhriss, président de la commission climat des affaires à la CGEM, “l’instrument fiscal n’est le pas le seul instrument attendu par l’entreprise. L’entreprise a besoin, pour sa compétitivité, d’offres au niveau foncier, d’un accompagnement financier, d’un contexte institutionnel et juridique sécurisé…“

Pour le représentant de la CGEM, les mesures fiscales restent efficaces jusqu’à un certain niveau. À partir d’un certain seuil, l’efficacité devient inférieure au coût budgétaire.

“Pour nous à la Confédération, il faut que les aides ou les fonds qui vont servir à donner des aides aux entreprises (au lieu des incitations fiscales) soient alimentés de manière régulière. Parce que le problème constaté ces dernières années est que les aides sont données au gré de la politique et des indicateurs macroéconomiques. Nous proposons que ces aides soient alimentées par la recette fiscale elle-même, parce que les incitations ont aussi cette vertu de générer de la richesse et de la recette fiscale“, soutient Abdelkader Boukhriss.

Nécessité du respect des standards internationaux

Au niveau de la conformité fiscale et l’alignement sur les standards internationaux, Maha Chraibi, expert comptable et présidente de l’IFA (branche marocaine de l’association fiscale internationale), le Maroc ne peut pas faire fi des nouvelles normes internationales. Il faut savoir que le Maroc a déjà adhéré au cadre inclusif de BEPS de l’OCDE et du G20 (érosion de la base d'imposition et au transfert de bénéfices, ndlr) en mars 2019. »

Le BEPS se décline en 15 actions. L’action 5, qui traite des incitations fiscales, vise à lutter contre les pratiques fiscales dommageables. Le Maroc s’est engagé à respecter au moins les standards minimums, au nombre de 4, dont cette action 5.

Un régime préférentiel est dit dommageable si certains critères sont constatés. “J’en citerai deux qui concernent notre débat. Le premier est quand le taux d’imposition effectif est bas voire nul. Le second renvoie au cantonnement du régime. Un régime fiscal est dit cantonné quand il octroie des avantages fiscaux à des non-résidents, ou à des opérations avec les non-résidents“, soutient l’expert comptable. Partant de là, ces régimes pourraient être considérés comme potentiellement dommageables. Il s’agit, par exemple, de la problématique de cantonnement parce que ces régimes octroient des avantages aux opérations à l’export, et quand les entreprises qui en bénéficient font des opérations sur le marché local, elles ne peuvent pas profiter de l’avantage.

Le Maroc a déjà engagé des réformes dans ce sens. Dans la loi de finances 2019, trois régimes ont été supprimés : le régime des centres de coordination, le régime des banques offshore, et celui des sociétés holding offshore.

SOMMAIRE DU DOSSIER

Critiques générales contre le système actuel d'incitations fiscales

Le 04 mai 2019 à09:02

Modifié le 04 mai 2019 à 14:01

Remplacer les incitations fiscales par des mesures d’accompagnement, mettre en place des engagements en contrepartie de l’obtention de ces incitations, limiter la durée du bénéfice de ces avantages, ne pas instaurer d’incitation fiscale par secteur… Ces solutions et bien d’autres ont été avancées dans le cadre du 3e panel des Assises de la fiscalité, lors de la première journée de l’événement, organisé à Skhirat les 3 et 4 mai. Le détail.

30 milliards de dirhams. Ce montant correspond aux incitations fiscales en 2018. “Comment limiter l’ampleur de ces incitations fiscales“ était la principale question à laquelle ont tenté de répondre les panélistes du 3e débat des Assises de la fiscalité, tenues les 3 et 4 mai à Skhirat.

Mustapaha Aman, directeur du contrôle fiscal à la DGI et participant à ce panel a précisé que “ce chiffre (30 milliards de dirhams) se limite juste à l’évaluation du coût budgétaire, sans tenir compte ni des impacts socioéconomiques ni des effets induits en termes de coûts indirects, ou encore des coûts d’administration des incitations. On a tendance, de manière générale, à parler indistinctement d’incitations, d’aides ou dérogations et de dépenses fiscales… En fait, c’est tout ça à la fois », a-t-il souligné.

Pour rappel, l’incitation fiscale est une mesure qui déroge à la norme fiscale – c’est donc une dérogation –, se traduisant par une renonciation de l’État à une partie de ses recettes fiscales afin de soutenir un secteur d’activité ou une catégorie de contribuables prédéterminée, d’où la notion d’incitation.

En 2018, le nombre d’incitations s’est élevé à 295, pour un coût budgétaire qui avoisine les 30 milliards de dirhams, ce qui représente 2,5% du PIB.

L’immobilier, premier bénéficiaire des incitations fiscales

“Le plus gros des incitations consiste en exonérations totales pour 64%, le reste, soit 36%, sont des abattements, des exonérations partielles ou des réductions. Quand on regarde la répartition des incitations par objectif, on constate que le plus gros va au soutien au pouvoir d’achat et à la facilitation de l’accès au logement, pour pratiquement 44%. Viennent ensuite l’encouragement ou la mobilisation de l’épargne à hauteur de 14%, l’export pour 9%, et enfin l’agriculture pour 8%“, a expliqué Mustapha Aman.

Pour ce qui est des secteurs d’activité qui sont concernés par les incitations, le représentant de la DGI a noté que l’immobilier ressort à la première place à hauteur de 20%, suivi presque au même niveau par le secteur de l’énergie. En 3e position, il y a la prévoyance et l’export. Il apporte une nuance : “les taux en question ne veulent pas dire que les 20% vont aux entreprises. Ce sont des incitations qui concernent le secteur, mais ça peut profiter aussi bien à l’entreprise qu’aux ménages ou aux acquéreurs…“.

TVA : 53% du coût des incitations fiscales

Ces chiffres peuvent être analysés aussi bien horizontalement que verticalement. “La lecture horizontale signifie que par impôt, l’on constate par exemple que la TVA représente le plus gros des incitations en termes de coût, soit 53%, suivie de l’IR et de l’IS ex-aequo à hauteur de 16% pour une dépense fiscale globale de 30 milliards de dirhams“, soutient Mustapha Aman.

Par contre, dans la lecture verticale, si l’on rapporte le coût par impôt aux recettes générées par le même impôt, le constat fait pour la TVA est que le coût en question représente 18,3% des recettes générées par cette taxe.

“Le 2e élément qui peut interpeller aussi est le taux de la taxe d’assurance qui est de 91,9% si on raisonne en termes de renonciation. Cela veut dire que l’État renonce pratiquement à la moitié de ses recettes en matière de taxe d’assurance. Pour ce qui est de la part globale des incitations, elle représente 12% par rapport aux recettes fiscales globales“, soulève Mustapha Aman.

“Les problématiques relatives aux incitations fiscales qui ont été relevées par les groupes de travail et validées par la commission scientifique sont regroupées en 6 points“, selon M. Aman:

1- L’absence d’un cadre de référence fixant les règles d’adoption, de révision et de réexamen de l’incitation, de détermination des objectifs ainsi que d’encadrement temporel de l’incitation ;

2- L’arbitrage préalable qui devrait se faire entre l’incitation et les autres modes d’interventions publiques sous forme d’aides directes ou de subventions tenant compte bien entendu de la contrainte budgétaire et de la phase d’octroi de cette aide ;

3- La diversité du nombre des incitations et leur coût budgétaire impactant les recettes fiscales qui est de l’ordre de 12%.

4- L’évaluation des incitations effectuée aujourd’hui demeure partielle et se limite au coût budgétaire sans tenir compte des impacts socioéconomiques ;

5- Les distorsions engendrées par les incitations qui interpellent aussi. Elles se traduisent par une altération du jeu de la libre concurrence, un effet d’éviction des secteurs dont certains sont considérés comme stratégiques. Elles peuvent déboucher sur des situations de rente, conduire à des comportements d’évitement fiscal et nourrir une perception négative sur la neutralité de l’impôt ;

6- La conformité par rapport aux standards internationaux de bonne gouvernance fiscale.

Bientôt un Big Data pour mesurer l’impact des incitations fiscales

Le directeur de la DEPF Moncef Aderkaoui liste les trois éléments principaux qui permettent cette année, “d’être ambitieux en termes de concrétisation des débats sur les incitations fiscales. Ce n’était pas le cas des assises de 2013“. Ces 3 éléments sont :

1- La plus haute autorité du pays a lancé un débat national sur le modèle de développement. C’est une invitation à toutes les forces vives du pays à innover, à se remettre en cause et à apporter des solutions de rupture ;

2- Ces assises sont différentes dans la mesure où elles permettront de figer et d’entériner les principes qui découleront des débats et des panels en loi-cadre ;

3- La DGI, avec la transformation numérique qui a été lancée depuis des années, va disposer à partir de cette année ou, au plus tard, l’année prochaine d’un Big Data (une base de données massives) avec des micro-données individuelles sur les contribuables. Grâce à ces Big Data, il est possible de piloter de façon très fine les impacts de chaque mesure d’incitation. Cela permettra d’avoir ces types de données avec une fréquence semestrielle et au maximum annuelle.

Moins d’incitations fiscales dans la nouvelle charte d’investissement

 “Le constat dressé est le même pour toutes les parties prenantes concernant les incitations fiscales. La divergence réside, en revanche, au niveau des solutions. Il y a donc deux doctrines. La 1ère doctrine défend les règles strictes de la neutralité ; elle plaide pour la suppression ou la réduction drastique des incitations fiscales, parce qu’elles ont un effet distorsif. Elles changent le comportement des acteurs économiques et elles touchent aux principes de la libre concurrence. La 2e doctrine défend par contre l’idée que l’Etat doit intervenir pour corriger ce qu’on appelle les imperfections des mécanismes de marché. Car le marché génère parfois des effets négatifs“, détaille Moncef Aderkaoui.

Sur tout un autre sujet, le directeur de la DEPF a noté que même si “le taux d’investissement avoisine actuellement les 30%, cela ne se reflète pas sur le niveau de l’emploi et le développement économique“. Pour lui, l’élaboration de la nouvelle charte d’investissement, chapeautée par le secrétariat d’Etat à l’investissement, et qui est aujourd’hui dans sa phase de finalisation devrait apporter une impulsion à la dynamique d’investissement au Maroc, notamment au secteur productif pour la création d’emplois pérennes et stables.

En réaction à ce constat, le secrétaire d’État chargé de l’investissement, Othman El Ferdaous explique : “nous avons convenu avec le ministère des Finances de 4 principes qui ont tenu le rôle de règles d’hygiène ou de protocole de confiance dans le travail sur cette charte d’investissement“.

Ces quatre principes consistent :

1- A accorder la priorité aux soutiens qui sont budgétaires ou autres types de soutiens non fiscaux (accompagnement et simplification) au détriment des leviers fiscaux. Il s’agit là de ne pas mettre en place d’incitations fiscales sectorielles. “Sur 100 articles de la charte dans sa version 45, 16 articles seulement ont un rapport direct ou indirect avec la fiscalité et sur les 16, il y en a seulement 6 qui mentionnent l’exonération fiscale“, explique le secrétaire d’Etat.

2- A limiter la durée des incitations fiscales tout en réduisant drastiquement le nombre des bénéficiaires. “On est sorti, dans ce sens, avec le concept de la labellisation d’un certain nombre de populations. C’est un programme d’accélération qui est limité à 5 ans et non renouvelables“.

3- En la mise en place d’un cadre normatif. Il est important qu’en échange des incitations, un certain nombre d’engagements et un cadre normatif doivent être définis par les deux parties. “Je donne l’exemple d’une mesure de la charte annoncée en 2016 qui était de créer au moins une zone d’accélération régionale par région. Et avant de créer cette zone, il faut que la région adopte une feuille de route d’attractivité régionale en collaboration avec le CRI, l’université de la région et le département de l’aménagement du territoire“, explique Othman El Ferdaous.

4- A l'instauration de mécanismes d’évaluation. La charte d’investissement de 1995 avait une durée de 10 ans. Cette fois-ci, le secrétariat d’Etat propose une durée de 15 ans en faisant une évaluation tous les 2 ans, à l’aide d’experts indépendants. Et au bout de 5 ans, le gouvernement revient devant le législateur pour proposer une amélioration de cette charte d’investissement.

La CGEM veut une constance dans les subventions aux entreprises

Pour Abdelkader Boukhriss, président de la commission climat des affaires à la CGEM, “l’instrument fiscal n’est le pas le seul instrument attendu par l’entreprise. L’entreprise a besoin, pour sa compétitivité, d’offres au niveau foncier, d’un accompagnement financier, d’un contexte institutionnel et juridique sécurisé…“

Pour le représentant de la CGEM, les mesures fiscales restent efficaces jusqu’à un certain niveau. À partir d’un certain seuil, l’efficacité devient inférieure au coût budgétaire.

“Pour nous à la Confédération, il faut que les aides ou les fonds qui vont servir à donner des aides aux entreprises (au lieu des incitations fiscales) soient alimentés de manière régulière. Parce que le problème constaté ces dernières années est que les aides sont données au gré de la politique et des indicateurs macroéconomiques. Nous proposons que ces aides soient alimentées par la recette fiscale elle-même, parce que les incitations ont aussi cette vertu de générer de la richesse et de la recette fiscale“, soutient Abdelkader Boukhriss.

Nécessité du respect des standards internationaux

Au niveau de la conformité fiscale et l’alignement sur les standards internationaux, Maha Chraibi, expert comptable et présidente de l’IFA (branche marocaine de l’association fiscale internationale), le Maroc ne peut pas faire fi des nouvelles normes internationales. Il faut savoir que le Maroc a déjà adhéré au cadre inclusif de BEPS de l’OCDE et du G20 (érosion de la base d'imposition et au transfert de bénéfices, ndlr) en mars 2019. »

Le BEPS se décline en 15 actions. L’action 5, qui traite des incitations fiscales, vise à lutter contre les pratiques fiscales dommageables. Le Maroc s’est engagé à respecter au moins les standards minimums, au nombre de 4, dont cette action 5.

Un régime préférentiel est dit dommageable si certains critères sont constatés. “J’en citerai deux qui concernent notre débat. Le premier est quand le taux d’imposition effectif est bas voire nul. Le second renvoie au cantonnement du régime. Un régime fiscal est dit cantonné quand il octroie des avantages fiscaux à des non-résidents, ou à des opérations avec les non-résidents“, soutient l’expert comptable. Partant de là, ces régimes pourraient être considérés comme potentiellement dommageables. Il s’agit, par exemple, de la problématique de cantonnement parce que ces régimes octroient des avantages aux opérations à l’export, et quand les entreprises qui en bénéficient font des opérations sur le marché local, elles ne peuvent pas profiter de l’avantage.

Le Maroc a déjà engagé des réformes dans ce sens. Dans la loi de finances 2019, trois régimes ont été supprimés : le régime des centres de coordination, le régime des banques offshore, et celui des sociétés holding offshore.

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