Rédouane Taouil : On doit s'affranchir de la norme d'un déficit budgétaire à 3%

Pour le professeur en sciences économiques, dans ce contexte de crise, l’instrument budgétaire peut jouer un double rôle dans la régulation des mouvements conjoncturels et la prise en charge des droits-créances des citoyens.

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Rédouane Taouil : On doit s'affranchir de la norme d'un déficit budgétaire à 3%

Le 29 mai 2020 à 14:40

Modifié le 30 mai 2020 à 09:50

La crise du coronavirus sera sans doute un moment important dans le débat sur la refonte de la politique économique et le comportement de l’économie nationale. Diverses interventions, auxquelles Médias24 a alloué une large place, portant sur les impacts socio-économiques et les réponses du Comité de Veille Economique, préconisent des relances par la dépense publique ou des stimulations monétaires vigoureuses que l’on croyait définitivement tombées dans l’oubli. Rédouane Taouil, professeur des universités en sciences économiques, livre des éléments de réflexion sur les termes de ce débat en mettant en exergue le rôle des règles et institutions qui encadrent la politique économique. Ce faisant, il suggère de réexaminer les leviers budgétaires sous l’angle de leur double fonction de régulation conjoncturelle et de prise en charge de l’accès à des droits sociaux. 

- Médias24 : Certains se sont référés à l'article 77 de la Constitution pour appeler au respect du principe classique d'équilibre des finances publiques. Comment interpréter cette position ?

- Rédouane Taouil : Cet article, qui stipule le principe de l’égalité entre les recettes et les dépenses publiques, a été soulevé en vue de rejeter la décision d’accroître le montant de la dette extérieure pour faire face à la baisse du stock de devises. La pratique du déficit public est considérée dans ce contexte comme une entorse aux institutions qui commandent la politique budgétaire.

Malgré les apparences, le recours à un tel argument est doublement irrecevable. D’une part, la réprobation de l’emprunt public s’adosse à une analogie fallacieuse entre l’endettement d’un ménage et celui de l’Etat censé reporter le fardeau des remboursements sur les générations futures. Ce faisant, elle escamote la spécificité du budget public en tant qu’instrument de pilotage de l’économie à travers des fonctions d’allocation, de régulation de la conjoncture et de redistribution.

Dans le même temps, elle ignore le rôle des déficits dans le soutien à l’activité, l’amélioration de la croissance et par conséquent, dans la création de ressources de financement.

D’autre part, l’histoire des soldes budgétaires montre, comme le souligne Pierre Lau, que le principe d’équilibre n’a été que très rarement respecté. En France sur la période 1814-1999, moins de 20% des budgets ont été exécutés en équilibre. L’Allemagne, berceau des institutions ordo-libérales, qui avait inscrit l’engagement en faveur de l’équilibre des finances publiques dans sa loi fondamentale de 1947, adoptait une comptabilité où la dette publique… s’ajoute aux autres ressources.

Hérité du XIXème siècle, le principe d’équilibre opère un retour au cours des années 1980 suite à la consécration de la stabilité des prix comme objectif primordial de la politique économique. En ce sens, la maîtrise du déficit et la soutenabilité de l’endettement sont codifiées comme objectifs destinés à soutenir le contrôle de l’inflation par la politique monétaire. Dans le contexte de la crise des dettes souveraines en Europe, l’appel à la codification de l’équilibre budgétaire par la Loi a fait florès au nom de l’adoption de mesures d’austérité. Mais il y a bien décalage entre une application de ce principe et les évolutions de l’endettement.

- Comment situer alors dans ce contexte les règles qui encadrent le déficit et la dette publics ?

Répondre à cette question nécessite de rappeler que le vocabulaire afférent à la politique économique porte l’empreinte d’une grille d’analyse qui en fixe le contenu et détermine le cadre d’interprétation. Que le débat public recoure à des termes de contrainte, de gestion, d’évidence ou à des images ou analogies ne saurait masquer que tout énoncé sur le budget public, l’inflation, la masse monétaire, l’emploi, la croissance ou l’Etat social est teinté de théorie.

En l’occurrence, la politique budgétaire, adoptée depuis 1998 dans le prolongement de l’ajustement structurel, est largement inspirée de la macroéconomie dominante. Elle est en effet arcboutée à une règle de contrôle du déficit public, qui est justifiée par un triple argument.

D’abord, l’expansion des dépenses publiques est supposée entraîner une hausse du taux d’intérêt qui vient décourager l’investissement et la consommation privée.  Du fait de cet effet d’éviction, la demande publique ne génère pas de surcroît d’activité.

Ensuite, le financement du déficit par l’emprunt est censé générer des risques d’insoutenabilité de la politique budgétaire. Un déficit continu conjugué à une hausse du service de la dette tend à épouser une dynamique explosive qui débouche sur une progression auto-entretenue de la dette publique.

Enfin, le financement monétaire du budget au moyen d’avances consenties par la Banque centrale est supposé participer à la tension sur les prix et alimenter l’inflation.

Le corollaire de ces arguments est que la conduite de la politique budgétaire doit être subordonnée à des limitations du déficit public à 3% du PIB et du ratio de la dette à 60%. Cette discipline, qui s’inscrit dans une gouvernance par les chiffres, procède d’une coordination de la politique économique centrée sur l’objectif de contrôle de l’inflation à un niveau proche de 2%. La restriction du déficit public doit, non seulement, soulager la Banque centrale de la contrainte de financement monétaire des dépenses publiques, mais contribuer, à travers son effet modérateur sur la demande globale, à la désinflation.

L’argument de taille fourni à l’appui de cette coordination est que la promotion de la crédibilité de la Banque centrale crée, à travers la maîtrise de l’inflation, un environnement stable favorable à l’allocation des ressources et à la croissance.

C’est à l’aune de cette organisation de la politique économique, qui a été au demeurant minorée dans le débat sur le modèle de développement, que la crise du coronavirus, les plans d’action des autorités publiques comme les préconisations de mesures de relance peuvent être appréciés. La discussion publique a sans doute à y gagner en se situant sur le terrain d’un référentiel dont l’influence reste, en dépit des apparences, très forte.

- On observe que certaines voix plaident pour l'expansion budgétaire au prix d'un relâchement de la règle de contrôle du déficit autant que pour la révision de la politique monétaire. Quels éléments de réflexion vous suggèrent ces préconisations ?

Il est indubitable que la crise a entamé le consensus autour des principes de la politique économique en imposant des actions d’urgence destinées à atténuer les effets sur l’activité, les revenus, l’emploi et les liquidités. Si d’aucuns soutiennent ici et là le maintien des règles de conduite du budget public et du pilotage monétaire, d’autres en appellent à des choix discrétionnaires relâchant le contrôle du déficit public et de l’inflation.

Ainsi sont prônées des stimulations budgétaires financées par un surcroît de dettes et des avances directes de la banque centrale, l’imposition des hauts revenus et des grandes fortunes, une réduction conséquente du taux d’intérêt directeur, une forte révision de la cible d’inflation à la hausse, voire le retour à la tutelle du gouvernement sur la politique monétaire.

De telles préconisations ont à coup sûr le mérite de lever le voile sur l’organisation institutionnelle de la politique économique. Cependant, à y regarder de près, on s’aperçoit qu’elles sont sujettes à discussion. En se plaçant sous le signe de la critique de l’orthodoxie, elles sont portées à mettre l’accent sur les divergences de valeur au détriment de l’argumentation analytique. Sous ce rapport, elles soulèvent des objections de taille.

En premier lieu, la mise en accusation du principe d’indépendance de la banque centrale est entachée d’incohérences. D’un côté, ce principe est mis en doute au double motif que l’autonomie statutaire de l’autorité monétaire est le résultat d’une concession du pouvoir politique, et que celui-ci influe sur des actions de l’Institut d’émission en fonction de son propre intérêt. De l’autre, les décisions de la Banque centrale sont censées être prises en fonction de préférences qui ne reflètent pas celles qu’exprime la collectivité à travers le suffrage électoral. Sur cette base, l’exercice de la politique monétaire doit revenir au pouvoir politique détenteur de la légitimité démocratique en vue de prendre des décisions d’intérêt public. Ainsi, les hommes politiques sont supposés être tour à tour des décideurs bienveillants poursuivant le bien-être social ou des acteurs agissant pour leur propre compte.

Pareille contradiction prive de cohérence l’appel à la conduite de la politique monétaire selon des préférences de la société en faveur de la croissance et d’emploi. En considérant que les élus sont en mesure d’obtenir la mise en œuvre d’actions sélectives en leur faveur, les critiques de l’indépendance de la banque centrale reprennent précisément à leur compte un argument majeur de leurs adversaires. La délégation d’autorité à un banquier central autonome est, en effet, justifiée par la nécessité de soustraire au gouvernement la manipulation de la politique monétaire car il est enclin à recourir à des mesures expansives afin d’accroître sa popularité à la veille d’échéances électorales et à procéder à des restrictions après ces échéances.

La déconnexion de la gestion de la monnaie vis-à-vis du jeu politique est dans ce contexte une solution pour éviter l’instabilité consécutive et ses conséquences sur les choix des ménages et des entreprises. Réclamer la restauration d’un contrôle politique de la politique monétaire apparaît en fin de compte contradictoire avec le comportement opportuniste ou partisan prêté aux politiques et, partant, avec l’interdépendance entre les cycles économique et électoral.

Les partisans de la relance monétaire mettent indûment l’accent sur l’indépendance organique qui tient aux dispositions légales afférentes aux limites imposées aux autorités politiques à travers la composition et aux modes de nomination des membres des instances de décision. Si l’enjeu est d’accroître l’emploi et de promouvoir le bien-être de la population, la question des objectifs revêt une importance primordiale.

Dans cette perspective, la conception des dispositifs à mettre en œuvre, qui recouvre l’indépendance-instrument, échoit à la banque centrale tandis que des objectifs en termes d’inflation et d’activité peuvent être assignés par la collectivité et faire l’objet d’une codification. Un tel champ d’indépendance, qui inclut dans la détermination des conditions de refinancement des banques, implique des concertations entre la banque centrale et le gouvernement quant aux compromis entre la stabilité à long terme des prix et les objectifs réels à travers des procédures de consultation. Cette perspective évite l’impasse institutionnelle dans laquelle se confine la priorité du retour à la tutelle de l’autorité monétaire sous le décideur politique par l’abrogation de l’indépendance juridique.

L’histoire montre comment les banques centrales peuvent résister aux pressions des autorités politiques, établir des compromis ou céder compte tenu de considérations politiques et sociales. Comme le souligne André Orléan, ces considérations conjuguées aux croyances monétaires commandent les décisions des instituts d’émission plus que les formes institutionnelles, a fortiori en temps de crise.

- Que vous suggère la thèse, de plus en plus avancée, selon laquelle la détente monétaire génère une accélération de l’inflation qui exerce une influence stimulante sur l’économie ?

Les tenants de la relance monétaire se limitent à l’énumération de mesures et objectifs tels le desserrement de la création de monnaie, la stimulation de l’attribution du crédit et de financement et le relèvement du rythme d’inflation, le soutien à l’investissement et à l’activité réelle sans spécifier les mécanismes vertueux correspondants. Ce faisant, elle laisse littéralement à l’ombre son assertion maîtresse : l’inflation exerce des effets favorables sur la croissance. En l’espèce, elle n’aborde pas les enchaînements entre la monnaie, l’inflation et la croissance à long terme, ni le lot de questions afférent à l’articulation entre instruments et objectifs, aux canaux de transmission des impulsions monétaires ou aux interactions avec la politique budgétaire.

On peut certes admettre qu’il y a un parti pris implicite quant aux enchaînements qui présupposent que l’inflation exerce un impact durable sur la croissance par le biais d’une politique expansive. L’adhésion à cette thèse ne dispense pas cependant de l’exposé d’arguments prouvant sa pertinence à la fois au regard de la crise sanitaire et de la stratégie de basse inflation.

Est emblématique à cet égard, le silence sur les conséquences d’une cible d’inflation qui s’élève à plus de 3 fois celle pratiquée depuis deux décennies. Une hausse auto-entretenue des prix provoque une altération de la distribution du revenu entre les débiteurs et les créanciers, qui favorise l’endettement des entreprises et affecte à la baisse la rémunération de l’épargne. Dans le même temps, elle tend à abaisser le pouvoir d’achat des salariés : la prédominance des contrats temporaires et de bas salaires comme la dérégulation risquent de jouer dans ce sens, de sorte que même s’il y a des réajustements, ils ne peuvent être que partiels.

Dans ce contexte, l’investissement est stimulé cependant que la consommation des ménages est freinée par la dépréciation des revenus réels. D’un autre côté, la décroissance de la valeur réelle de la dette publique et le gonflement des recettes suite à la taxe soulagent la contrainte budgétaire, mais risquent de créer des défauts de coordination entre le gouvernement et la banque centrale en cas de surchauffe.

Une haute conjoncture conduit les banques à incorporer des primes de risque dans les taux d’intérêt qui, alimentent l’inflation lorsqu’elles sont répercutées sur les prix.

La prise en compte de ces conséquences est nécessaire à la justification d’un objectif d’inflation aussi élevé d’autant que des banques centrales, comme la Banque centrale européenne peinent, en dépit d’injections massives de liquidités, à rapprocher le taux à 2%.

- De par les réserves qu’il émet sur la relance monétaire, le point de vue exposé par Christian de Boissieu à la Commission spéciale du développement invite à la confrontation des arguments. Qu’en pensez-vous ?

Cette intervention revêt sans conteste un intérêt insigne en ce qu’elle examine les réponses du Maroc à la crise sanitaire en s’appuyant sur les évolutions récentes de l’art et de la science de la politique monétaire. Comme telle, elle offre matière à réflexion à maints égards.

Selon le point de vue de de Boissieu, le desserrement monétaire par la baisse du taux d’intérêt et l’élargissement de l’éventail des collatéraux risquent d’être d’une efficacité très limitée : la fourniture des liquidités n’est pas susceptible d’encourager la distribution du crédit du fait de l’excès de la réglementation prudentielle issue des accords de Bâle III. Cette thèse est, à y regarder de près, sujette à caution.

S’il est indéniable qu’une telle réglementation influe sur l’offre de crédit, on ne saurait lui octroyer un poids exorbitant. A observer le comportement bancaire depuis 2000, on relève une triple tendance qui atteste que la force de transmission des impulsions de la Banque centrale dépend largement du degré de concurrence et de la perception de l’environnement macroéconomique.

D’abord, les banques répercutent sur les taux débiteurs plus la hausse que la baisse de leur coût de refinancement, a fortiori dans le cas de modifications jugées de faible ampleur. De ce fait, les impulsions monétaires manifestent plus d’efficacité au renchérissement des refinancements qu’à leur réduction.

Ensuite, cette asymétrie d’impact, qui reflète le pouvoir de marché des banques, se rattache à la perception des risques attachés à la conjoncture. Ainsi, lorsque les perspectives de croissance sont faibles, la probabilité de défaut de remboursement s’élève venant renforcer l’intolérance aux comportements jugés risqués. La fixation du coût des emprunts comme la sélection des projets sont décidées en conséquence. Le desserrement de la politique monétaire dans un tel contexte n’entraîne pas une extension de la distribution du crédit. En dépit de deux baisses successives du taux d’intérêt directeur auxquelles a procédé Bank Al-Maghrib en vue de soutenir l’économie réelle, l’offre de financement n’a pas connu de rebonds.

Enfin, les rationnements de petites et moyennes entreprises est un fait persistant de l’offre bancaire par-delà les inflexions de la politique monétaire et des dispositifs publics de garantie. Leur financement reste contraint par les conditions en matière de collatéraux et le niveau élevé de la prime de risque. Il n’est pas certain qu’on puisse imputer au contrôle prudentiel un rôle déterminant dans les répercussions des interventions de la banque centrale par le canal du crédit.

Les réserves sur l’efficacité des réponses de Bank Al Maghrib semblent procéder d’une analogie forcée avec les effets des politiques de très bas taux d’intérêt et d’assouplissement quantitatif, mises en œuvre par la Banque centrale européenne. Ces politiques, censées relancer la consommation et l’investissement et rehausser l’inflation, nourrissent des bulles spéculatives sur les marchés financiers et immobiliers. La supervision bancaire au Maroc a opté pour une transposition graduelle et flexible de la réforme de Bâle qui accorde la priorité au renforcement de la capacité de résilience du secteur financier.

Dans ce contexte, la réglementation prudentielle ne semble pas peser sur le comportement des institutions de crédit. L’assouplissement des conditions de refinancement et les dispositions de garanties mises en place par l’Etat sont de nature à favoriser l’application du report des échéances de remboursement, l’octroi de prêts, et de participer à l’atténuation des retombées négatives. Ces incitations ne peuvent pâtir de l’observance des règles prudentielles : la décision de suspension de distribution des dividendes par les banques est venue en effet alléger les contraintes sur les fonds propres. Il n’y a pas dans ces conditions, conflit d’objectifs entre le contrôle prudentiel et la politique monétaire, celle-ci est en mesure de participer au soutien de l’activité d’autant que les emplois spéculatifs des liquidités injectées sont hautement improbables au vu de la structure des actifs des banques.

- De Boissieu estime que ce sont les finances publiques qui doivent être appelées à la rescousse. Comment expliquer cette option en faveur de la mobilisation des budgets publics ?

En plaidant pour un endettement accru, l’économiste français souscrit au desserrement budgétaire qui semble partagé aujourd’hui y compris, crise oblige, par les adversaires de la pratique du déficit public. Il estime cependant que la marge de manœuvre en la matière est limitée. La contrainte budgétaire de l’Etat ne peut être allégée par la réduction de la valeur réelle et la hausse des recettes sous l’effet de la montée de l’inflation. Ce mécanisme de correction est exclu du fait qu’il n’y a pas de signe d’accélération de tensions sur les prix à moyen terme.

Dans le même temps, suite au recul prononcé de l’activité, le taux de croissance de l’économie se situe en dessous du taux d’intérêt, ce qui aura pour conséquence un gonflement du déficit public susceptible de mettre en péril la soutenabilité de la dette.

Au vu de cette double limite, l’Etat doit privilégier le financement par des titres de long terme ou des dettes perpétuelles. Ce raisonnement contient des présuppositions arbitraires. D’une part, la dynamique de la dette est saisie sous l’hypothèse que le taux de croissance est donné. Or, le sentier de croissance ne saurait être déconnecté de l’évolution du déficit public. Dans la mesure où les dépenses publiques entraînent une stimulation de la demande globale et des accroissements des revenus et contribuent, par le biais de complémentarités stratégiques avec le secteur privé, à l’élévation de la productivité, le rythme de progression de l’activité devient dépendant des déficits. Il s’en suit des forces de maîtrise de l’évolution de l’endettement du fait des recettes fiscales induites.

D’autre part, les ressources de l’Etat sont supposées données : le relèvement des impôts est écarté au motif qu’il risque d’être désincitatif. Même si l’on admet cet argument, au demeurant très fragile, l’Etat dispose de leviers d’action sur les ressources par l’intermédiaire de l’espace budgétaire que le FMI définit comme la marge que détient l’autorité budgétaire pour allouer des ressources aux dépenses sans compromettre sa position financière. Des recettes peuvent être ainsi dégagées par la lutte contre les entorses à l’emprise fiscale et le renforcement des contraintes incitatives au respect du droit. Les pertes de recettes consécutives à l’informalité fiscale sont multiples comme le révèlent les pratiques frauduleuses en matière de taxe sur la valeur ajoutée, les sous-déclarations de revenus ou de résultats, le défaut de déclarations. La réduction de ces pertes peut non seulement renforcer l’efficacité de la relance mais aussi créer les conditions de la réorientation de la politique budgétaire en faveur des dépenses sociales.

- La Constitution accorde une place de choix à l'exercice des droits démocratiques correspondants à ces dépenses dans l’article 31. Dans quelle mesure ces droits peuvent-ils être intégrés dans l’agenda de l’autorité budgétaire ?

En mettant en lumière l’étendue de la vulnérabilité et les carences en matière de protection contre les risques, la crise appelle, en effet, à la mise en valeur de cet article qui stipule que l’Etat est investi de la garantie de droits fondamentaux tels que le droit au travail, à la sécurité sociale, à la santé, à l’éducation. Il s’agit là de créances exigibles par les individus à l’égard de l’Etat, qui prolongent les droits-libertés. De la distribution de coûts et d’avantages qu’elle opère, les institutions de la politique économique et les services publics, remplissent une fonction centrale dans l’exercice de ces droits. « Toute politique économique écrivent Jean-Paul Fitoussi et Pierre Rosanvallon- a implicitement ou explicitement un objectif social : elle participe à un projet de société. Elle ne peut être évaluée hors du champ de la démocratie ».

Si l’on s’interroge dans cette optique sur le profil de la politique économique à l’œuvre depuis deux décennies, on constate qu’il se caractérise par un découplage entre l’économique et le social. Les politiques monétaire et budgétaire et les réformes structurelles sont placées sous le principe de neutralité selon lequel la stabilité macroéconomique et le renforcement de la concurrence et de la flexibilité des marchés assurent la croissance, élèvent le niveau de vie de la population et réduisent la pauvreté. Selon cette vision, ces politiques ont un objectif privilégié de fournir un système d’incitation favorable à l’amélioration de l’allocation des ressources et à l’efficience. Dans ces conditions, la protection contre les risques et les aléas revient à des filets dont la finalité est d’adoucir les contrecoups des réformes sur les groupes vulnérables et d’ancrer la stabilité sociale. Ce découplage est bien mis à mal aujourd’hui. A témoin, la large défaillance de mécanismes de protection contre les retombées des chocs, qui a conduit l’Etat à remplir la fonction d’assureur en dernier ressort.

- Quel rôle peut jouer la politique budgétaire en matière de stabilisation conjoncturelle et d’exercice des droits sociaux ?

La crise met bien à l’ordre du jour la réflexion sur l’orientation de la politique budgétaire. La gestion des finances publiques devrait être affranchie de la norme unique de contrôle du déficit de 3% au profit de règles flexibles, et assortir l’affectation des ressources aux dépenses sociales de critères qui tiennent compte de leur impact en termes de croissance et bien-être social.

Sous cet angle, l’instrument budgétaire peut jouer un double rôle dans la régulation des mouvements conjoncturels et la prise en charge des droits-créances. Il peut ainsi renforcer le jeu des stabilisateurs automatiques qui se manifeste dans la réaction spontanée du budget public aux variations de l’activité. Dans le cas d’une croissance ralentie, la baisse des revenus et de la demande est atténuée par la hausse des dépenses publiques et le fléchissement des rentrées fiscales. Ce mécanisme, qui produit le même effet contracyclique dans le cas d’une surchauffe de l’économie, a tendance à accroître les déficits lors des récessions et les excédents lors des expansions. Il exerce simultanément des effets vertus sur le plan social.

Lorsque l’économie connaît une contraction de l’emploi et de la masse des salaires, les prestations versées dans le cadre de la protection sociale limitent la dégradation des revenus. La force de ces stabilisateurs dépend de la sensibilité de la base fiscale à la conjoncture, de la progressivité de l’imposition des revenus autant que de l’importance des dépenses de protection contre les risques de perte de revenu et d’emploi. Si l’on prend en considération l’impact des dépenses d’éducation et de santé sur la croissance à long terme et, partant, sur les ressources fiscales, la politique budgétaire serait à même de combiner les objectifs de régulation de la conjoncture, améliorer le potentiel de croissance et des conditions d’exercice des droits sociaux en respect de la soutenabilité de la dette. L’accès très restreint à la couverture des risques comme l’ampleur des demandes sociales adressées à l’Etat plaident pour cette orientation.

La reconsidération de la politique budgétaire passe par des arbitrages dans le domaine de la fiscalité et dans la répartition des dépenses où la cohésion sociale devrait être un principe cardinal d’autant que, selon des études du FMI, l’après-pandémie sera marquée par la montée du chômage, la dégradation des conditions d’existence et l’accentuation des inégalités.

Ces enjeux se situent dans le droit fil d’une autre dette, dont le terme est confiné dans l’oubli mais le contenu bien intégré, comme l’a souligné la Constitution, « la dette sacrée » que la société doit honorer envers ses membres pour leur procurer les moyens d’exister.

Les institutions de la politique économique sont à reconsidérer. Les leçons à tirer de la crise actuelle sont précieuses. Continuer par exemple à réclamer des mesures qui accentuent les vulnérabilités et piègent l’économie dans une trappe à bas salaires et à faible productivité, c’est faire fi des carences et des déficiences révélées au grand jour par le choc sanitaire. Si l’on poursuit comme si de rien n’était, il y a lieu que la question posée dans la Grèce antique, « Qu’est-ce qu’une vie bonne » (accessible à tous) qui, est une partie intégrante de l’idéal du développement, soit reportée aux calendes grecques.

Rédouane Taouil : On doit s'affranchir de la norme d'un déficit budgétaire à 3%

Le 29 mai 2020 à14:40

Modifié le 30 mai 2020 à 09:50

Pour le professeur en sciences économiques, dans ce contexte de crise, l’instrument budgétaire peut jouer un double rôle dans la régulation des mouvements conjoncturels et la prise en charge des droits-créances des citoyens.

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La crise du coronavirus sera sans doute un moment important dans le débat sur la refonte de la politique économique et le comportement de l’économie nationale. Diverses interventions, auxquelles Médias24 a alloué une large place, portant sur les impacts socio-économiques et les réponses du Comité de Veille Economique, préconisent des relances par la dépense publique ou des stimulations monétaires vigoureuses que l’on croyait définitivement tombées dans l’oubli. Rédouane Taouil, professeur des universités en sciences économiques, livre des éléments de réflexion sur les termes de ce débat en mettant en exergue le rôle des règles et institutions qui encadrent la politique économique. Ce faisant, il suggère de réexaminer les leviers budgétaires sous l’angle de leur double fonction de régulation conjoncturelle et de prise en charge de l’accès à des droits sociaux. 

- Médias24 : Certains se sont référés à l'article 77 de la Constitution pour appeler au respect du principe classique d'équilibre des finances publiques. Comment interpréter cette position ?

- Rédouane Taouil : Cet article, qui stipule le principe de l’égalité entre les recettes et les dépenses publiques, a été soulevé en vue de rejeter la décision d’accroître le montant de la dette extérieure pour faire face à la baisse du stock de devises. La pratique du déficit public est considérée dans ce contexte comme une entorse aux institutions qui commandent la politique budgétaire.

Malgré les apparences, le recours à un tel argument est doublement irrecevable. D’une part, la réprobation de l’emprunt public s’adosse à une analogie fallacieuse entre l’endettement d’un ménage et celui de l’Etat censé reporter le fardeau des remboursements sur les générations futures. Ce faisant, elle escamote la spécificité du budget public en tant qu’instrument de pilotage de l’économie à travers des fonctions d’allocation, de régulation de la conjoncture et de redistribution.

Dans le même temps, elle ignore le rôle des déficits dans le soutien à l’activité, l’amélioration de la croissance et par conséquent, dans la création de ressources de financement.

D’autre part, l’histoire des soldes budgétaires montre, comme le souligne Pierre Lau, que le principe d’équilibre n’a été que très rarement respecté. En France sur la période 1814-1999, moins de 20% des budgets ont été exécutés en équilibre. L’Allemagne, berceau des institutions ordo-libérales, qui avait inscrit l’engagement en faveur de l’équilibre des finances publiques dans sa loi fondamentale de 1947, adoptait une comptabilité où la dette publique… s’ajoute aux autres ressources.

Hérité du XIXème siècle, le principe d’équilibre opère un retour au cours des années 1980 suite à la consécration de la stabilité des prix comme objectif primordial de la politique économique. En ce sens, la maîtrise du déficit et la soutenabilité de l’endettement sont codifiées comme objectifs destinés à soutenir le contrôle de l’inflation par la politique monétaire. Dans le contexte de la crise des dettes souveraines en Europe, l’appel à la codification de l’équilibre budgétaire par la Loi a fait florès au nom de l’adoption de mesures d’austérité. Mais il y a bien décalage entre une application de ce principe et les évolutions de l’endettement.

- Comment situer alors dans ce contexte les règles qui encadrent le déficit et la dette publics ?

Répondre à cette question nécessite de rappeler que le vocabulaire afférent à la politique économique porte l’empreinte d’une grille d’analyse qui en fixe le contenu et détermine le cadre d’interprétation. Que le débat public recoure à des termes de contrainte, de gestion, d’évidence ou à des images ou analogies ne saurait masquer que tout énoncé sur le budget public, l’inflation, la masse monétaire, l’emploi, la croissance ou l’Etat social est teinté de théorie.

En l’occurrence, la politique budgétaire, adoptée depuis 1998 dans le prolongement de l’ajustement structurel, est largement inspirée de la macroéconomie dominante. Elle est en effet arcboutée à une règle de contrôle du déficit public, qui est justifiée par un triple argument.

D’abord, l’expansion des dépenses publiques est supposée entraîner une hausse du taux d’intérêt qui vient décourager l’investissement et la consommation privée.  Du fait de cet effet d’éviction, la demande publique ne génère pas de surcroît d’activité.

Ensuite, le financement du déficit par l’emprunt est censé générer des risques d’insoutenabilité de la politique budgétaire. Un déficit continu conjugué à une hausse du service de la dette tend à épouser une dynamique explosive qui débouche sur une progression auto-entretenue de la dette publique.

Enfin, le financement monétaire du budget au moyen d’avances consenties par la Banque centrale est supposé participer à la tension sur les prix et alimenter l’inflation.

Le corollaire de ces arguments est que la conduite de la politique budgétaire doit être subordonnée à des limitations du déficit public à 3% du PIB et du ratio de la dette à 60%. Cette discipline, qui s’inscrit dans une gouvernance par les chiffres, procède d’une coordination de la politique économique centrée sur l’objectif de contrôle de l’inflation à un niveau proche de 2%. La restriction du déficit public doit, non seulement, soulager la Banque centrale de la contrainte de financement monétaire des dépenses publiques, mais contribuer, à travers son effet modérateur sur la demande globale, à la désinflation.

L’argument de taille fourni à l’appui de cette coordination est que la promotion de la crédibilité de la Banque centrale crée, à travers la maîtrise de l’inflation, un environnement stable favorable à l’allocation des ressources et à la croissance.

C’est à l’aune de cette organisation de la politique économique, qui a été au demeurant minorée dans le débat sur le modèle de développement, que la crise du coronavirus, les plans d’action des autorités publiques comme les préconisations de mesures de relance peuvent être appréciés. La discussion publique a sans doute à y gagner en se situant sur le terrain d’un référentiel dont l’influence reste, en dépit des apparences, très forte.

- On observe que certaines voix plaident pour l'expansion budgétaire au prix d'un relâchement de la règle de contrôle du déficit autant que pour la révision de la politique monétaire. Quels éléments de réflexion vous suggèrent ces préconisations ?

Il est indubitable que la crise a entamé le consensus autour des principes de la politique économique en imposant des actions d’urgence destinées à atténuer les effets sur l’activité, les revenus, l’emploi et les liquidités. Si d’aucuns soutiennent ici et là le maintien des règles de conduite du budget public et du pilotage monétaire, d’autres en appellent à des choix discrétionnaires relâchant le contrôle du déficit public et de l’inflation.

Ainsi sont prônées des stimulations budgétaires financées par un surcroît de dettes et des avances directes de la banque centrale, l’imposition des hauts revenus et des grandes fortunes, une réduction conséquente du taux d’intérêt directeur, une forte révision de la cible d’inflation à la hausse, voire le retour à la tutelle du gouvernement sur la politique monétaire.

De telles préconisations ont à coup sûr le mérite de lever le voile sur l’organisation institutionnelle de la politique économique. Cependant, à y regarder de près, on s’aperçoit qu’elles sont sujettes à discussion. En se plaçant sous le signe de la critique de l’orthodoxie, elles sont portées à mettre l’accent sur les divergences de valeur au détriment de l’argumentation analytique. Sous ce rapport, elles soulèvent des objections de taille.

En premier lieu, la mise en accusation du principe d’indépendance de la banque centrale est entachée d’incohérences. D’un côté, ce principe est mis en doute au double motif que l’autonomie statutaire de l’autorité monétaire est le résultat d’une concession du pouvoir politique, et que celui-ci influe sur des actions de l’Institut d’émission en fonction de son propre intérêt. De l’autre, les décisions de la Banque centrale sont censées être prises en fonction de préférences qui ne reflètent pas celles qu’exprime la collectivité à travers le suffrage électoral. Sur cette base, l’exercice de la politique monétaire doit revenir au pouvoir politique détenteur de la légitimité démocratique en vue de prendre des décisions d’intérêt public. Ainsi, les hommes politiques sont supposés être tour à tour des décideurs bienveillants poursuivant le bien-être social ou des acteurs agissant pour leur propre compte.

Pareille contradiction prive de cohérence l’appel à la conduite de la politique monétaire selon des préférences de la société en faveur de la croissance et d’emploi. En considérant que les élus sont en mesure d’obtenir la mise en œuvre d’actions sélectives en leur faveur, les critiques de l’indépendance de la banque centrale reprennent précisément à leur compte un argument majeur de leurs adversaires. La délégation d’autorité à un banquier central autonome est, en effet, justifiée par la nécessité de soustraire au gouvernement la manipulation de la politique monétaire car il est enclin à recourir à des mesures expansives afin d’accroître sa popularité à la veille d’échéances électorales et à procéder à des restrictions après ces échéances.

La déconnexion de la gestion de la monnaie vis-à-vis du jeu politique est dans ce contexte une solution pour éviter l’instabilité consécutive et ses conséquences sur les choix des ménages et des entreprises. Réclamer la restauration d’un contrôle politique de la politique monétaire apparaît en fin de compte contradictoire avec le comportement opportuniste ou partisan prêté aux politiques et, partant, avec l’interdépendance entre les cycles économique et électoral.

Les partisans de la relance monétaire mettent indûment l’accent sur l’indépendance organique qui tient aux dispositions légales afférentes aux limites imposées aux autorités politiques à travers la composition et aux modes de nomination des membres des instances de décision. Si l’enjeu est d’accroître l’emploi et de promouvoir le bien-être de la population, la question des objectifs revêt une importance primordiale.

Dans cette perspective, la conception des dispositifs à mettre en œuvre, qui recouvre l’indépendance-instrument, échoit à la banque centrale tandis que des objectifs en termes d’inflation et d’activité peuvent être assignés par la collectivité et faire l’objet d’une codification. Un tel champ d’indépendance, qui inclut dans la détermination des conditions de refinancement des banques, implique des concertations entre la banque centrale et le gouvernement quant aux compromis entre la stabilité à long terme des prix et les objectifs réels à travers des procédures de consultation. Cette perspective évite l’impasse institutionnelle dans laquelle se confine la priorité du retour à la tutelle de l’autorité monétaire sous le décideur politique par l’abrogation de l’indépendance juridique.

L’histoire montre comment les banques centrales peuvent résister aux pressions des autorités politiques, établir des compromis ou céder compte tenu de considérations politiques et sociales. Comme le souligne André Orléan, ces considérations conjuguées aux croyances monétaires commandent les décisions des instituts d’émission plus que les formes institutionnelles, a fortiori en temps de crise.

- Que vous suggère la thèse, de plus en plus avancée, selon laquelle la détente monétaire génère une accélération de l’inflation qui exerce une influence stimulante sur l’économie ?

Les tenants de la relance monétaire se limitent à l’énumération de mesures et objectifs tels le desserrement de la création de monnaie, la stimulation de l’attribution du crédit et de financement et le relèvement du rythme d’inflation, le soutien à l’investissement et à l’activité réelle sans spécifier les mécanismes vertueux correspondants. Ce faisant, elle laisse littéralement à l’ombre son assertion maîtresse : l’inflation exerce des effets favorables sur la croissance. En l’espèce, elle n’aborde pas les enchaînements entre la monnaie, l’inflation et la croissance à long terme, ni le lot de questions afférent à l’articulation entre instruments et objectifs, aux canaux de transmission des impulsions monétaires ou aux interactions avec la politique budgétaire.

On peut certes admettre qu’il y a un parti pris implicite quant aux enchaînements qui présupposent que l’inflation exerce un impact durable sur la croissance par le biais d’une politique expansive. L’adhésion à cette thèse ne dispense pas cependant de l’exposé d’arguments prouvant sa pertinence à la fois au regard de la crise sanitaire et de la stratégie de basse inflation.

Est emblématique à cet égard, le silence sur les conséquences d’une cible d’inflation qui s’élève à plus de 3 fois celle pratiquée depuis deux décennies. Une hausse auto-entretenue des prix provoque une altération de la distribution du revenu entre les débiteurs et les créanciers, qui favorise l’endettement des entreprises et affecte à la baisse la rémunération de l’épargne. Dans le même temps, elle tend à abaisser le pouvoir d’achat des salariés : la prédominance des contrats temporaires et de bas salaires comme la dérégulation risquent de jouer dans ce sens, de sorte que même s’il y a des réajustements, ils ne peuvent être que partiels.

Dans ce contexte, l’investissement est stimulé cependant que la consommation des ménages est freinée par la dépréciation des revenus réels. D’un autre côté, la décroissance de la valeur réelle de la dette publique et le gonflement des recettes suite à la taxe soulagent la contrainte budgétaire, mais risquent de créer des défauts de coordination entre le gouvernement et la banque centrale en cas de surchauffe.

Une haute conjoncture conduit les banques à incorporer des primes de risque dans les taux d’intérêt qui, alimentent l’inflation lorsqu’elles sont répercutées sur les prix.

La prise en compte de ces conséquences est nécessaire à la justification d’un objectif d’inflation aussi élevé d’autant que des banques centrales, comme la Banque centrale européenne peinent, en dépit d’injections massives de liquidités, à rapprocher le taux à 2%.

- De par les réserves qu’il émet sur la relance monétaire, le point de vue exposé par Christian de Boissieu à la Commission spéciale du développement invite à la confrontation des arguments. Qu’en pensez-vous ?

Cette intervention revêt sans conteste un intérêt insigne en ce qu’elle examine les réponses du Maroc à la crise sanitaire en s’appuyant sur les évolutions récentes de l’art et de la science de la politique monétaire. Comme telle, elle offre matière à réflexion à maints égards.

Selon le point de vue de de Boissieu, le desserrement monétaire par la baisse du taux d’intérêt et l’élargissement de l’éventail des collatéraux risquent d’être d’une efficacité très limitée : la fourniture des liquidités n’est pas susceptible d’encourager la distribution du crédit du fait de l’excès de la réglementation prudentielle issue des accords de Bâle III. Cette thèse est, à y regarder de près, sujette à caution.

S’il est indéniable qu’une telle réglementation influe sur l’offre de crédit, on ne saurait lui octroyer un poids exorbitant. A observer le comportement bancaire depuis 2000, on relève une triple tendance qui atteste que la force de transmission des impulsions de la Banque centrale dépend largement du degré de concurrence et de la perception de l’environnement macroéconomique.

D’abord, les banques répercutent sur les taux débiteurs plus la hausse que la baisse de leur coût de refinancement, a fortiori dans le cas de modifications jugées de faible ampleur. De ce fait, les impulsions monétaires manifestent plus d’efficacité au renchérissement des refinancements qu’à leur réduction.

Ensuite, cette asymétrie d’impact, qui reflète le pouvoir de marché des banques, se rattache à la perception des risques attachés à la conjoncture. Ainsi, lorsque les perspectives de croissance sont faibles, la probabilité de défaut de remboursement s’élève venant renforcer l’intolérance aux comportements jugés risqués. La fixation du coût des emprunts comme la sélection des projets sont décidées en conséquence. Le desserrement de la politique monétaire dans un tel contexte n’entraîne pas une extension de la distribution du crédit. En dépit de deux baisses successives du taux d’intérêt directeur auxquelles a procédé Bank Al-Maghrib en vue de soutenir l’économie réelle, l’offre de financement n’a pas connu de rebonds.

Enfin, les rationnements de petites et moyennes entreprises est un fait persistant de l’offre bancaire par-delà les inflexions de la politique monétaire et des dispositifs publics de garantie. Leur financement reste contraint par les conditions en matière de collatéraux et le niveau élevé de la prime de risque. Il n’est pas certain qu’on puisse imputer au contrôle prudentiel un rôle déterminant dans les répercussions des interventions de la banque centrale par le canal du crédit.

Les réserves sur l’efficacité des réponses de Bank Al Maghrib semblent procéder d’une analogie forcée avec les effets des politiques de très bas taux d’intérêt et d’assouplissement quantitatif, mises en œuvre par la Banque centrale européenne. Ces politiques, censées relancer la consommation et l’investissement et rehausser l’inflation, nourrissent des bulles spéculatives sur les marchés financiers et immobiliers. La supervision bancaire au Maroc a opté pour une transposition graduelle et flexible de la réforme de Bâle qui accorde la priorité au renforcement de la capacité de résilience du secteur financier.

Dans ce contexte, la réglementation prudentielle ne semble pas peser sur le comportement des institutions de crédit. L’assouplissement des conditions de refinancement et les dispositions de garanties mises en place par l’Etat sont de nature à favoriser l’application du report des échéances de remboursement, l’octroi de prêts, et de participer à l’atténuation des retombées négatives. Ces incitations ne peuvent pâtir de l’observance des règles prudentielles : la décision de suspension de distribution des dividendes par les banques est venue en effet alléger les contraintes sur les fonds propres. Il n’y a pas dans ces conditions, conflit d’objectifs entre le contrôle prudentiel et la politique monétaire, celle-ci est en mesure de participer au soutien de l’activité d’autant que les emplois spéculatifs des liquidités injectées sont hautement improbables au vu de la structure des actifs des banques.

- De Boissieu estime que ce sont les finances publiques qui doivent être appelées à la rescousse. Comment expliquer cette option en faveur de la mobilisation des budgets publics ?

En plaidant pour un endettement accru, l’économiste français souscrit au desserrement budgétaire qui semble partagé aujourd’hui y compris, crise oblige, par les adversaires de la pratique du déficit public. Il estime cependant que la marge de manœuvre en la matière est limitée. La contrainte budgétaire de l’Etat ne peut être allégée par la réduction de la valeur réelle et la hausse des recettes sous l’effet de la montée de l’inflation. Ce mécanisme de correction est exclu du fait qu’il n’y a pas de signe d’accélération de tensions sur les prix à moyen terme.

Dans le même temps, suite au recul prononcé de l’activité, le taux de croissance de l’économie se situe en dessous du taux d’intérêt, ce qui aura pour conséquence un gonflement du déficit public susceptible de mettre en péril la soutenabilité de la dette.

Au vu de cette double limite, l’Etat doit privilégier le financement par des titres de long terme ou des dettes perpétuelles. Ce raisonnement contient des présuppositions arbitraires. D’une part, la dynamique de la dette est saisie sous l’hypothèse que le taux de croissance est donné. Or, le sentier de croissance ne saurait être déconnecté de l’évolution du déficit public. Dans la mesure où les dépenses publiques entraînent une stimulation de la demande globale et des accroissements des revenus et contribuent, par le biais de complémentarités stratégiques avec le secteur privé, à l’élévation de la productivité, le rythme de progression de l’activité devient dépendant des déficits. Il s’en suit des forces de maîtrise de l’évolution de l’endettement du fait des recettes fiscales induites.

D’autre part, les ressources de l’Etat sont supposées données : le relèvement des impôts est écarté au motif qu’il risque d’être désincitatif. Même si l’on admet cet argument, au demeurant très fragile, l’Etat dispose de leviers d’action sur les ressources par l’intermédiaire de l’espace budgétaire que le FMI définit comme la marge que détient l’autorité budgétaire pour allouer des ressources aux dépenses sans compromettre sa position financière. Des recettes peuvent être ainsi dégagées par la lutte contre les entorses à l’emprise fiscale et le renforcement des contraintes incitatives au respect du droit. Les pertes de recettes consécutives à l’informalité fiscale sont multiples comme le révèlent les pratiques frauduleuses en matière de taxe sur la valeur ajoutée, les sous-déclarations de revenus ou de résultats, le défaut de déclarations. La réduction de ces pertes peut non seulement renforcer l’efficacité de la relance mais aussi créer les conditions de la réorientation de la politique budgétaire en faveur des dépenses sociales.

- La Constitution accorde une place de choix à l'exercice des droits démocratiques correspondants à ces dépenses dans l’article 31. Dans quelle mesure ces droits peuvent-ils être intégrés dans l’agenda de l’autorité budgétaire ?

En mettant en lumière l’étendue de la vulnérabilité et les carences en matière de protection contre les risques, la crise appelle, en effet, à la mise en valeur de cet article qui stipule que l’Etat est investi de la garantie de droits fondamentaux tels que le droit au travail, à la sécurité sociale, à la santé, à l’éducation. Il s’agit là de créances exigibles par les individus à l’égard de l’Etat, qui prolongent les droits-libertés. De la distribution de coûts et d’avantages qu’elle opère, les institutions de la politique économique et les services publics, remplissent une fonction centrale dans l’exercice de ces droits. « Toute politique économique écrivent Jean-Paul Fitoussi et Pierre Rosanvallon- a implicitement ou explicitement un objectif social : elle participe à un projet de société. Elle ne peut être évaluée hors du champ de la démocratie ».

Si l’on s’interroge dans cette optique sur le profil de la politique économique à l’œuvre depuis deux décennies, on constate qu’il se caractérise par un découplage entre l’économique et le social. Les politiques monétaire et budgétaire et les réformes structurelles sont placées sous le principe de neutralité selon lequel la stabilité macroéconomique et le renforcement de la concurrence et de la flexibilité des marchés assurent la croissance, élèvent le niveau de vie de la population et réduisent la pauvreté. Selon cette vision, ces politiques ont un objectif privilégié de fournir un système d’incitation favorable à l’amélioration de l’allocation des ressources et à l’efficience. Dans ces conditions, la protection contre les risques et les aléas revient à des filets dont la finalité est d’adoucir les contrecoups des réformes sur les groupes vulnérables et d’ancrer la stabilité sociale. Ce découplage est bien mis à mal aujourd’hui. A témoin, la large défaillance de mécanismes de protection contre les retombées des chocs, qui a conduit l’Etat à remplir la fonction d’assureur en dernier ressort.

- Quel rôle peut jouer la politique budgétaire en matière de stabilisation conjoncturelle et d’exercice des droits sociaux ?

La crise met bien à l’ordre du jour la réflexion sur l’orientation de la politique budgétaire. La gestion des finances publiques devrait être affranchie de la norme unique de contrôle du déficit de 3% au profit de règles flexibles, et assortir l’affectation des ressources aux dépenses sociales de critères qui tiennent compte de leur impact en termes de croissance et bien-être social.

Sous cet angle, l’instrument budgétaire peut jouer un double rôle dans la régulation des mouvements conjoncturels et la prise en charge des droits-créances. Il peut ainsi renforcer le jeu des stabilisateurs automatiques qui se manifeste dans la réaction spontanée du budget public aux variations de l’activité. Dans le cas d’une croissance ralentie, la baisse des revenus et de la demande est atténuée par la hausse des dépenses publiques et le fléchissement des rentrées fiscales. Ce mécanisme, qui produit le même effet contracyclique dans le cas d’une surchauffe de l’économie, a tendance à accroître les déficits lors des récessions et les excédents lors des expansions. Il exerce simultanément des effets vertus sur le plan social.

Lorsque l’économie connaît une contraction de l’emploi et de la masse des salaires, les prestations versées dans le cadre de la protection sociale limitent la dégradation des revenus. La force de ces stabilisateurs dépend de la sensibilité de la base fiscale à la conjoncture, de la progressivité de l’imposition des revenus autant que de l’importance des dépenses de protection contre les risques de perte de revenu et d’emploi. Si l’on prend en considération l’impact des dépenses d’éducation et de santé sur la croissance à long terme et, partant, sur les ressources fiscales, la politique budgétaire serait à même de combiner les objectifs de régulation de la conjoncture, améliorer le potentiel de croissance et des conditions d’exercice des droits sociaux en respect de la soutenabilité de la dette. L’accès très restreint à la couverture des risques comme l’ampleur des demandes sociales adressées à l’Etat plaident pour cette orientation.

La reconsidération de la politique budgétaire passe par des arbitrages dans le domaine de la fiscalité et dans la répartition des dépenses où la cohésion sociale devrait être un principe cardinal d’autant que, selon des études du FMI, l’après-pandémie sera marquée par la montée du chômage, la dégradation des conditions d’existence et l’accentuation des inégalités.

Ces enjeux se situent dans le droit fil d’une autre dette, dont le terme est confiné dans l’oubli mais le contenu bien intégré, comme l’a souligné la Constitution, « la dette sacrée » que la société doit honorer envers ses membres pour leur procurer les moyens d’exister.

Les institutions de la politique économique sont à reconsidérer. Les leçons à tirer de la crise actuelle sont précieuses. Continuer par exemple à réclamer des mesures qui accentuent les vulnérabilités et piègent l’économie dans une trappe à bas salaires et à faible productivité, c’est faire fi des carences et des déficiences révélées au grand jour par le choc sanitaire. Si l’on poursuit comme si de rien n’était, il y a lieu que la question posée dans la Grèce antique, « Qu’est-ce qu’une vie bonne » (accessible à tous) qui, est une partie intégrante de l’idéal du développement, soit reportée aux calendes grecques.

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